Novos referenciais teóricos aplicáveis à regulação portuária

Autor:Maurício Araquam de Sousa
Ocupação do Autor:Advogado e consultor na área logística
Páginas:69-100
 
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CAPÍTULO 5
NOVOS REFERENCIAIS
TEÓRICOS APLICÁVEIS À
REGULAÇÃO PORTUÁRIA
É premente a necessidade de redução de custos de transação no setor
portuário, bem como a mudança de enfoque da rma para o cluster,
como unidade de análise do setor portuário.
Esses referenciais teóricos já são aplicados há algum tempo em ní-
vel internacional, na discussão de modelos regulatórios portuários. Essa
forma de abordagem, no entanto, ainda não é comum no país.
5.1 A POSIÇÃO DA TEORIA DOS
CUSTOS DE TRANSAÇÃO
Ao retirar o Estado da operação, dividindo o setor portuário em dois seg-
mentos, quais sejam, o do serviço de administração portuária (público)
e o do serviço de operação portuária (privado), a antiga Lei dos Portos
(Lei nº 8.630/1993) procurou implantar o modelo landlord port no Bra-
sil, modelo esse com e ciência reconhecida em portos europeus (como
os de Roterdã, Antuérpia e Valência, por exemplo) e asiáticos (Shanghai,
Shenzen, Busan, Cingapura etc.), tendo em vista a agilidade de gestão
que propiciam no desenvolvimento do negócio portuário, sempre obe-
diente às prévias disposições contidas no planejamento estatal.
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70 • Administração Empreendedora: Novo Modelo de Arrendamento Portuário
Mas esse modelo acabou não funcionando a contento, pois no Brasil
essa modelagem foi implantada a partir da gura dos arrendamentos, ou
seja, “cessões de áreas públicas”, instituto que acabou gerando o engessa-
mento do porto, uma vez que o administrador do porto, em nosso sistema,
acaba não tendo a agilidade operacional que precisa para a rápida disposi-
ção ou reordenação dos ativos e espaços físicos, a m de atrair novas car-
gas ou novos projetos logísticos (privados ou público-privados) ao porto.
Pelo contrário, em nosso sistema, a gestão das áreas públicas por-
tuárias, na realidade, está a cargo da Secretaria do Patrimônio da União
(SPU), órgão do Ministério do Planejamento completamente alheio à
gestão do porto (embora encontre-se em estudo, no presente momento,
uma proposta de transferência para a Secretaria de Portos das compe-
tências hoje desempenhadas pela SPU quanto ao cadastro e controle das
áreas portuárias, na forma preconizada pelo Decreto nº 8.033/2013).
Assim, nos processos de licitação de áreas, que incluem os ativos
(como os armazéns e silos) a serem arrendados, a administração por-
tuária deve previamente apresentar um detalhado estudo de viabilidade
técnico-econômica e ambiental (EVTEA) à agência reguladora, para,
só após a aprovação desses estudos, das licenças ambientais e da elabo-
ração dos respectivos editais (pela ANTAQ, SEP, TCU etc.), o processo
ser encaminhado à licitação.
Dessa forma, ante a complexidade do procedimento, aliada à falta
atual de estrutura governamental para operacionalizá-lo, acabou-se pra-
ticamente inviabilizando a licitação de novos arrendamentos, mesmo
após o advento da Nova Lei dos Portos.
Sendo assim, a m de compatibilizar o porto público brasileiro
à interessante lógica do modelo landlord europeu, torna-se necessário
implantar-se um modelo de gestão ágil e e ciente, no qual o adminis-
trador portuário possa, segundo suas conveniências e nos prazos por ele
traçados, e segundo seus projetos de expansão ditados pelas oportuni-
dades de mercado, alocar espaços ou realocar ativos dentro do porto,
buscando agregar valor ao seu negócio por meio da atração de novos
serviços de movimentação de cargas, com celeridade e sem burocracia
(havendo controles apenas no que se refere ao desempenho, por meio
da apuração dos resultados operacionais da gestão).
Isso poderia ser feito sem nenhuma burla às regras de legalidade
e isonomia previstas na Constituição e em normas infraconstitucionais,
pois o que se busca é o aumento de funcionalidade no uso do bem públi-
co, em regra por meio do aumento das possibilidades de investimento
privado em áreas e em ativos públicos. O que não poderia ser feito,
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Capítulo 5 • Novos Referenciais Teóricos Aplicáveis à Regulação Portuária • 71
evidentemente, seria o inverso ( exibilização dos controles existentes
no caso de investimento público em áreas e em negócios privados),
sob pena de fragilização dos controles aplicáveis ao orçamento público,
abrindo espaço a ilícitos de diversas espécies.
Na forma defendida, teria o administrador efetivamente a gestão ope-
racional do porto, podendo negociar acessos e decidir em conjunto com os
operadores, por exemplo, a disposição de certos ativos, sem a necessidade
da ingerência constante dos órgãos de controle nesses atos, sem a necessi-
dade de licitações posteriores ao certame inicial (que legitima a entrada do
ente privado no condomínio portuário), mas sempre com observância das
leis, regulamentos e disposições (tarifárias, de segurança e desempenho,
por exemplo) já dispostos nos respectivos contratos de concessão.
Revisando as discussões realizadas pelos componentes da cha-
mada Teoria dos Custos de Transação – com destaque para Demsetz
(1968) e Williamson (1975, 1979 e 1985), teóricos que também anali-
sam a formação de preços e relação entre competidores em estruturas
de mercado monopolizadas ou concorrenciais , custo de transação é o
custo (aferido em termos monetários ou de tempo gasto) que um agente
econômico tem que dispender em função da burocracia (como a prepa-
ração de documentos para licenças, autorizações ou licitação de conces-
sões), assimetrias de informação, pagamento de tributos ou tentativa de
redução de riscos do negócio.
Os custos de transação se somam aos custos de produção e impac-
tam em todos os mercados, incluindo-se os segmentos de infraestrutura,
encarecendo, atrasando ou, no limite, até mesmo inviabilizando investi-
mentos em novos projetos logísticos.
Segundo Demsetz (1968), eventual aumento de e ciência de um
agente econômico decorrente de ganho de escala advindo da aquisição
de (ou fusão com) outros competidores não é um mal em si, pois pode
vir a ser gerada economia de escala e aumento de e ciência no proces-
so, o que poderá resultar em inovação de métodos, aumento de compe-
titividade ou ainda em melhoria na prestação de serviços aos usuários
(caso o ganho de e ciência implique melhoria de desempenho no servi-
ço ou o repasse dos ganhos econômicos aos usuários).
Para a Teoria dos Custos de Transação, ao lado das falhas de mer-
cado e assimetrias de informação, o tema do monopólio natural é o
principal fator determinante da regulação econômica, tendo em vista a
necessidade de limitação do lucro do monopolista.
Conforme exposto por Souza Junior e Balbinotto (2004), a exis-
tência de economias de escala em níveis de produção equivalentes à
dimensão de todo o mercado sugere o atendimento do mesmo por uma
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