Normative changes, socio-legal shifts: analyzing the efficacy of the Inter-American Court of Human Rights/Alteracoes normativas, transformacoes sociojuridicas: analisando a eficacia da Corte Interamericana de Direitos Humanos.

Author:Calabria, Carina
 
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Introducao

Um dos aspectos distintivos da jurisprudencia da Corte Interamericana de Direitos Humanos (doravante Corte) tem sido o desenvolvimento de um regime de reparacoes inovativo e abrangente, superando modelos centralizados no uso de medidas compensatorias como principal forma de reparacao. Uma das medidas de reparacao frequentemente ordenada pela Corte, diferenciando sua conduta da pratica de outras cortes diante de violacoes de direitos humanos, e a realizacao de modificacoes legislativas em ordens juridicas domesticas. Esse regime reparatorio diferenciado e o uso de medidas de reparacao estruturais, como modificacoes legislativas, tem colocado em questionamento tanto a eficacia da Corte como a forma de avaliar eficacia de cortes.

Este artigo, estruturado em cinco secoes, busca contribuir para o desenvolvimento de um conceito multidimensional de eficacia, utilizando uma perspectiva sociojuridica para analisar os efeitos das ordens de alteracao normativa utilizadas pela Corte como medida de reparacao.

Inicialmente, em sua primeira secao, examina a conversao de modificacoes legislativas em uma medida de reparacao de violacoes de direitos humanos, enfatizando as caracteristicas de seu uso pela Corte. Para tal, situa o conceito de modificacao legislativa no campo da responsabilidade internacional de Estados, por meio da observacao dos arranjos institucionais e normativos que condicionaram o seu processo de codificacao e o seu uso como medida reparatoria. Realizada essa primeira contextualizacao, a segunda secao reune as decisoes em que a Corte ordenou a realizacao de modificacoes legislativas para identificar padroes de uso jurisprudencial. Em seguida, sugerem-se algumas hipoteses para explicar o uso e a frequencia da aplicacao dessa medida de reparacao. A terceira secao evidencia as caracteristicas gerais da aplicacao de ordens de modificacao legislativa, delineando as principais contribuicoes da Corte para o desenvolvimento doutrinario e a aplicacao dessa medida reparatoria. Dando continuidade, a quarta secao sugere uma classificacao das decisoes reparatorias reunidas na secao anterior em 12 categorias, de acordo com as questoes legais que abordam. Em seguida, detalha o conteudo especifico de cada uma das ordens de alteracao normativa identificadas na jurisprudencia da Corte. Como a maioria dessas decisoes nao tem traducao em lingua portuguesa, busca-se, com a apresentacao detalhada do conteudo de cada uma dessas decisoes, oferecer uma secao de referencia para consulta e divulgacao da aplicacao realizada no ambito regional. Finalmente, a quinta secao analisa a eficacia dessas medidas, considerando cinco graus de eficacia: formal, elevado, mediano, limitado e grau critico de ineficacia. Cada um desses graus de eficacia leva em consideracao os efeitos sociojuridicos que modificacoes legislativas podem ter sobre as ordens juridicas domesticas e sobre o regime regional de direitos humanos. A intencao foi oferecer um estudo sistematizado dessas medidas e de seus efeitos utilizando a jurisprudencia da Corte como ponto de partida.

  1. Codificacao

    Um dos aspectos cruciais do estudo da responsabilidade internacional de Estados e o direito a reparacao. Deriva de um dos principios fundamentais de direito internacional, frequentemente invocado em convencoes de direitos humanos, que prescreve que violacoes que resultem em dano devem ser adequadamente reparadas (2). O respeito a esse principio constitui um dos pilares do direito internacional dos direitos humanos e um dos principais vetores de sua eficacia.

    Sobretudo no campo dos direitos humanos, a obrigacao de reparar adequadamente tem levado ao desenvolvimento de diferentes formas de reparacao, cada uma integrada por medidas de reparacao distintas (3). Hodiernamente, e possivel distinguir ao menos cinco formas preponderantes de reparacao: compensacao, garantias de nao repeticao, reabilitacao, restituicao, e satisfacao. Existem divergencias tanto em relacao ao significado quanto as medidas de reparacao pertencentes a cada uma dessas categorias (4).

    De maneira similar, existem distincoes entre o regime reparatorio desenvolvido como resposta a responsabilizacao de Estados por atos ilicitos internacionais e as reparacoes ordenadas por cortes domesticas. Em regra, por exemplo, cortes domesticas evitam intervir na pauta e no processo legislativo, mantendo a separacao de poderes. Nao obstante argumente-se que cortes mais ativistas legislam, decisoes domesticas indicando estritamente a realizacao de uma reforma legislativa como medida de reparacao individual a uma vitima de violacao de direitos humanos nao sao comuns. No ambito internacional, em contraste, ordens de modificacao legislativa tem sido crescentemente aplicadas como medida de reparacao, sendo ora utilizadas como meio de restituicao de direitos, ora utilizadas como garantia de nao repeticao de violacoes de direitos humanos.

    Essa secao ira analisar como e em que momento modificacoes legislativas foram convertidas em uma medida de reparacao de direito internacional, observando o seu processo de positivacao como tal, a pratica desenvolvida por orgaos internacionais, a sua definicao de acordo com estudos, relatorios, resolucoes, convencoes e projetos de codificacao internacionais e a razao pela qual sao classificadas ora sob a categoria reparatoria de restituicao, ora sob a categoria reparatoria de garantias de nao repeticao.

    O entendimento de modificacoes legislativas como medida de reparacao a violacoes de direitos humanos decorre de um processo paulatino, assentado na pratica de orgaos semi-juridicos e tribunais internacionais. Neste sentido, o uso de modificacoes legislativas como medida de reparacao e anterior a sua codificacao como tal. Recomendacoes de modificacoes legislativas ja eram ordenadas com frequencia desde a decada de 1980 por orgaos semi-juridicos das Nacoes Unidas sendo posteriormente aplicadas pela Corte Europeia de Direitos Humanos e, mais recentemente, pela Comissao Africana de Direitos Humanos (5).

    No ambito do Sistema Interamericano de Direitos Humanos (doravante Sistema Interamericano), a Comissao Interamericana de Direitos Humanos (doravante Comissao) foi precursora ao sugerir a realizacao de modificacoes legislativas por meio de medidas cautelares, acordos amistosos, relatorios de merito, relatorios tematicos e relatorios estatais (6). No ambito da jurisdicao contenciosa da Corte, Paniagua Morales et al v. Guatemala (marco de 1998), Loayza Tamayo v. Peru (novembro de 1998) e Castillo Petruzzi et al v. Peru (maio de 1999) integram o primeiro grupo de casos em que essas medidas foram aplicadas. Depois dessas primeiras ocorrencias no final da decada de 1990, a Corte passou a ordenar recorrentemente a realizacao de modificacoes legislativas como medida de reparacao.

    Em termos de codificacao, a institucionalizacao de modificacoes legislativas como instrumento reparatorio foi resultado de um processo prolongado e minucioso gestado em diferentes orgaos das Nacoes Unidas.

    No contexto das relacoes assimetricas entre Estado e individuo (que marcam o campo dos direitos humanos) esse processo foi decisivamente posto em marcha com a designacao, pela Subcomissao das Nacoes Unidas para a Promocao e Protecao dos Direitos do Homem (ate 1999 Subcomissao para a Prevencao da Discriminacao e a Protecao das Minorias), de Theodoor van Boven como relator especial de um estudo sobre o direito de vitimas de violacoes de direitos humanos a reparacao, em 1989. Em 1993, Theo van Boven submeteu a primeira versao consolidada de seu relatorio sobre "o direito de vitimas de violacoes de direitos humanos e liberdades fundamentais a restituicao, compensacao e reabilitacao", propondo, em anexo, o primeiro esboco dos "Principios e Diretrizes basicos de Reparacoes a Vitimas de Violacoes de Direitos Humanos". O anexo identificou quatro formas de reparacao: restituicao (artigo 8), compensacao (artigo 9), reabilitacao (artigo 10) e, de maneira conjunta, satisfacao e garantias de nao repeticao (artigo 11) (7). Nem essa primeira versao dos principios e diretrizes basicos, nem as versoes revisadas por van Boven entre 1996 e 1997, nem as versoes apresentadas posteriormente pelo seu sucessor Cherif Bassiouni, no ambito da Comissao de Direitos Humanos das Nacoes Unidas, entre 1999 e 2000 mencionam modificacoes legislativas como medida de reparacao (8).

    Em 2002, em nota do Alto Comissariado para os Direitos Humanos das Nacoes Unidas, aventa-se a inclusao de "reformas legislativas e administrativas" a categoria de garantias de nao repeticao (9). Similarmente, em 2003, sugere-se a inclusao de dois paragrafos a essa categoria, estabelecendo que "medidas administrativas e legislativas concretas devem ser adotadas para garantir a prevencao e nao repeticao de violacoes" e destacando a responsabilidade estatal de reformar leis que contribuiram para ou que permitiram a violacao de direitos humanos (10).

    A versao dos "Principios e Diretrizes basicos de Reparacoes a Vitimas de Violacoes de Direitos Humanos" apresentada em 2004 pelo relator encarregado Alejandro Salinas, em consulta com seus antecessores van Boven e Bassiouni, incorpora essas duas recomendacoes sugeridas em 2002 e 2003. Primeiro, a nova versao do documento incorpora uma nova alinea, referente a modificacoes legislativas, ao artigo 23, que enumera medidas de reparacao classificadas como garantias de nao repeticao (artigo 23, alinea h). Segundo, diferenciam-se as categorias reparatorias de 'satisfacao' e de 'garantias de nao repeticao', criando artigos separados para regula-las (artigos 22 e 23 respectivamente) (11). Com base nestas alteracoes, depois de mais de 50 anos de estudos e negociacoes sob os auspicios de diferentes orgaos das Nacoes Unidas, o Conselho Economico e Social das Nacoes Unidas adota, em julho de 2005, a versao definitiva dos "Principios e Diretrizes basicos de Reparacoes a Vitimas de Violacoes de Direitos Humanos". Alguns meses depois, o mesmo...

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