El humanitarismo cruel: El programa petróleo por alimentos para Iraq
| Autor | Ricardo Méndez-Silva |
| Cargo | Investigador Titular de Tiempo Completo del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Catedrático de Derecho Internacional Público en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, ambas dependencias de la Universidad Nacional Autónoma de México. |
| Páginas | 189-228 |
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El Programa2 Petróleo por Alimentos (PPA) fue instrumentado por el Consejo de Seguridad (en adelante CS) de las Naciones Unidas con el fin de aliviar el régimen de sanciones que se impuso a Iraq luego de la invasión y del intento de anexión de Kuwait en agosto de 1990. Las sanciones de carácter omnicomprensivo en materia económica y financiera, vigentes a lo largo de trece años, impusieron a la población daños crueles y severos e implicaron un feroz deterioro de la infraestructura del Estado iraquí.
Merced a las sanciones, Iraq estuvo impedido de vender su petróleo, fuerza motriz de la vida económica y fuente de divisas para la mayor parte de sus importaciones. El Programa Petróleo por Alimentos estableció un complejo mecanismo para mantener las sanciones y abrir al mismo tiempo una excepción que permitiera contar con recursos para adquirir bienes humanitarios en el exterior.
Fue tal la complejidad del mecanismo ideado que las Naciones Unidas llevaron en el pecado la penitencia. Fue diseñada una enredada triangulación, Iraq seleccionaba a los compradores de su petróleo, los ingresos se depositaban en una cuenta bloqueada establecida por la Secretaría de la organización y con el dinero obtenido se realizaban las compras de alimentos y medicinas a oferentes que el propio gobierno de Iraq escogía. Paradójicamente, y con consecuencias nefastas, el régimen de sanciones que pretendió ser riguroso dejó en manos del gobierno iraquí el manejo de piezas claves del programa.
El Banque Nationale de Paris S. A. fue designado para manejar los recursos de la cuenta bloqueada. La autorización de cada operación de ida y vuelta, es decir de venta de petróleo y compra de alimentos, fue encomendada al Comité 661 del Consejo de Seguridad cuya misión fue velar por el cumplimiento de las sanciones. El Secretariado de Naciones Unidas participaba en la revisión inicial de los contratos.
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El Informe del Comité de Investigación Independiente, creado por el Secretario General en 2004 para realizar una auditoría macro sobre el Programa3, tras denuncias airadas sobre los malos manejos que acompañaron a las transacciones multimillonarias en dólares, concluyó que ni la Secretaría General ni el Consejo de Seguridad habían estado preparados para afrontar un programa de tal envergadura que abarcó operaciones cuya valía ascendió en números redondos a cien mil millones de dólares. Para comprender la magnitud del desafío, el presupuesto bianual 2001- 2002 para la ONU comprendió dos mil quinientos treinta y cinco millones de dólares4.
El flujo de recursos desató ambiciones frenéticas. Prevaleció el tráfico de influencias, se otorgaron comisiones y dádivas, las empresas compradoras y vendedoras, a menudo con el disimulo de sus gobiernos, tomaron ventaja de un programa que se distinguió por la falta de coordinación y de supervisión adecuadas. El Consejo de Seguridad, órgano decisorio y responsable político, aprobó el PPA sin que hubiera definido objetivos claros, actuó con abulia al discutir y considerar los contratos de compra y de venta y dio paso franco a componendas políticas. Algunos funcionarios pecaron en el arca abierta, el caso más patético fue el de Benon Sevan quien fungió como Director Ejecutivo del Programa para Iraq dentro de la Secretaría General. Así, el Programa Petróleo por Alimentos devino en una pesadilla para el pueblo iraquí.
Es de advertirse desde ahora que la mayor parte de los trasiegos los efectuó el gobierno de Sadam Husein a través del contrabando de petróleo, al margen del PPA, lo que favoreció a los países vecinos, clientes tradicionales de Iraq, Jordania y Turquía, aliados de los Estados Unidos, y a Siria que gozaba de la protección de Francia y de la Federación Rusa, todo ello a ciencia y paciencia del Consejo de Seguridad.
Lamentablemente, las irregularidades fueron un pretexto para que los enemigos de las Naciones Unidas, a veces emboscados, a menudo a la luz del día, se ensañaran contra éstas y pusieran contra la pared a Kofi Annan en su difícil posición de Secretario General, quien diplomáticamente pero de modo inequívoco dejó ver su oposición a la guerra contra Iraq en 2003.
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Iraq5 invadió Kuwait el 2 de agosto de 1990. De inmediato el Consejo de Seguridad condenó al Estado agresor y exigió a las partes, con obvia dedicatoria para Iraq, el retiro incondicional de sus fuerzas militares hacia las posiciones que guardaban el día anterior6. Cuatro días después el CS adoptó la resolución 661, punto de arranque del régimen sancionador. El objetivo inicial de las sanciones fue lograr el retiro de Iraq de Kuwait; luego de la guerra de 1991 las sanciones se prorrogaron para obligar al país vencido a eliminar sus armas de destrucción en masa.
Cuatro días después del inicio de la invasión, el Consejo de Seguridad adoptó la Resolución 661 del 6 de agosto de 1990 al amparo del Capítulo VII de la Carta de la ONU y tuvo por consiguiente carácter obligatorio. Decidió que el conjunto de Estados miembros de la organización debería abstenerse de realizar actividades comerciales con Iraq, prohibió importaciones y exportaciones, movimientos financieros, lo mismo que cualquier tipo de actividades económicas emprendidas por sus nacionales y por sus empresas; énfasis particular recibió la prohibición relativa a las operaciones sobre armamentos y equipo militar. Quedaron exentos del embargo “los suministros destinados estrictamente a fines médicos y, en circunstancias humanitarias, los alimentos”7.
Esta válvula de escape pecó de vaguedad. Iraq era un Estado dependiente de sus exportaciones petroleras e importaba alrededor de dos terceras partes de los alimentos destinados al abasto de la población8. Dependiente del petróleo para obtener divisas duras y activar la vida económica de la sociedad, las sanciones fueron una daga punzante en la yugular. Es cierto que al ser aprobadas originalmentePage 192en agosto de 1990 privaba la convicción de que estarían en vigor por un corto tiempo, un semestre tal vez9, pero lo cierto es que se extendieron indefinidamente hasta 2003, constituyendo hasta ahora el régimen de sanciones de más larga duración en la historia de las Naciones Unidas.
Cabe destacar que durante la Guerra Fría fue mínima la imposición de sanciones dado que el veto fue utilizado con holgura durante la pugna bipolar; para 1990, año en el que sobreviene la invasión contra Kuwait, sólo se habían aplicado a Sudáfrica y a Rodesia10. Tiene razón por ello Christopher C. Joyner cuando sostiene que la aplicación de medidas coercitivas es mayormente una modalidad del trabajo del CS en la etapa de la post Guerra Fría11. Edward C. Luck hace notar que cuando se impusieron con un carácter general a Iraq, prácticamente no había experiencia en este delicado renglón de actividad del órgano ejecutivo de las Naciones Unidas.
La Resolución 661 estableció un Comité fiscalizador de las sanciones conocido en la práctica de la Organización como el Comité 661 en virtud del número de la resolución que le dio vida12. Decidida su creación en tres escuetos párrafos, cobraría relevancia superlativa. Las sanciones, se ha dicho, fueron contempladas para un lapso más o menos breve, sin embargo, al concluir la llamada Primera Guerra del Golfo Pérsico en la primavera de 1991, las sanciones que en principio fueron establecidas para forzar la retirada de Iraq de Kuwait fueron recicladas y se mantuvieron en vigor a fin de obligar a Iraq a desmantelar sus programas y eliminar sus arsenales de armas de destrucción en masa.
El Comité 661 sirvió de modelo a otros comités instituidos por el CS para la misma finalidad de supervisar la aplicación de las medidas coercitivas en la diversidad de casos concretos que se afrontaron durante los años noventa y hasta la fecha. La singularidad de su conformación y el modo de operación influyeron en la aplicación de las sanciones.
El Comité estuvo compuesto por un representante de cada uno de los quince miembros del Consejo de Seguridad; la presidencia del Comité recayó en elPage 193representante de un miembro no permanente, graciosa concesión de los permanentes pero su función se situaba bajo la autoridad del Consejo y no de la del Estado del que era representante, nota peculiar a destacar. Las decisiones se adoptaban por consenso, método distinto al de las votaciones en el pleno del Consejo de Seguridad, donde prevalece dominante el veto de los cinco miembros permanentes13. A primera vista podría festinarse que el veto no hubiera figurado dentro del...
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