For an inclusive and sustainable city, a different property regime/ Para una ciudad incluyente y sustentable, otro r
| Autor | Azuela, Antonio |
| Cargo | Ensayo |
Introduccion
Entre septiembre de este ano y enero del proximo, una Asamblea Constituyente discutira y aprobara una Constitucion Politica para la Ciudad de Mexico (CPCM), que de este modo dara un paso mas en la busqueda por su autonomia politica como un miembro mas del pacto federal mexicano. Parece extrano, pero uno de los temas olvidados en el debate que se ha dado en los ultimos meses es la ciudad misma, su estructura territorial y el modo en que se ahi reproducen la exclusion social y la falta de sustentabilidad ambiental. Si la asamblea constituyente reconoce esas cuestiones tendra que abordar el tema de la propiedad del suelo, la institucion que con mayor fuerza regula los procesos urbanos. Esto implica asumir la complicada herencia del constitucionalismo social mexicano, que oriento la reforma agraria y el control estatal de los recursos naturales en la era post-revolucionaria.
Dado que una de las grandes transformaciones de Mexico en el ultimo siglo ha sido precisamente el haberse convertido en una sociedad predominantemente urbana, la pregunta es si hay algo en nuestra tradicion constitucional que podamos utilizar para enfrentar los retos de nuestra condicion urbana.
Son dos los grandes temas que merecen la atencion de la asamblea constituyente: el primero es la creciente conflictividad social que se vive en la ciudad por la enorme cantidad de emprendimientos inmobiliarios que, ademas de afectar la calidad de vida de muchos habitantes, se autorizan sin consulta previa a la ciudadania. El segundo es la enorme injusticia que representa el hecho de que los incrementos del valor del suelo, que provienen del esfuerzo colectivo, sean capitalizados por los propietarios de la tierra, con lo que la ciudad pierde la oportunidad de financiar su desarrollo con la riqueza que genera el mismo proceso de urbanizacion. Mientras el primero de esos problemas es ampliamente conocido y seguramente dara lugar a principios y procedimientos de participacion social en la determinacion de los usos del suelo (y, sobre todo, en sus modificaciones), el segundo no ha sido suficientemente reconocido por la opinion publica y requiere un replanteamiento del modo como se concibe la propiedad del suelo y del espacio urbanizable.
Aqui me propongo demostrar que el articulo 27 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) provee el fundamento para una nueva forma de definir el alcance de la propiedad, si se reconoce que el futuro de la ciudad depende del modo en que se regulen sus transformaciones fisicas y se distribuyan los beneficios que ellas generan. Para ello tenemos tres fuentes: lo que dicen los juristas, las ciencias sociales y nuestro derecho positivo.
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Los juristas y la propiedad urbana
En la literatura juridica la propiedad urbana aparece de manera muy fragmentada. En el campo del derecho urbanistico es evidente la centralidad de la propiedad, pero sus referentes teoricos no estan claramente articulados con los debates sobre la propiedad en el derecho constitucional o en la teoria de los derechos humanos. Revisemos brevemente esta fragmentacion.
En el mundo de habla hispana el derecho urbanistico mira a la propiedad siguiendo la doctrina de la funcion social que postulo Leon Duguit hace mas de un siglo (DUGUIT, 1912). Esa doctrina suele traducirse en un principio que parece un mero tecnicismo pero que es fundamental para asegurar el gobierno democratico de los procesos urbanos: la separacion entre la propiedad del suelo y el derecho a edificar; separacion que muchas veces encuentra apoyo en la legislacion. (1) Esto significa, primero, que el derecho a edificar no es parte del derecho de propiedad sino que deriva de una potestad publica (la de regular el desarrollo urbano); y segundo, que los incrementos en el valor de los inmuebles urbanos que no resultan del esfuerzo del propietario sino del de la colectividad, deben ser utilizados para financiar los bienes publicos que requiere la vida urbana y que los particulares no producen espontaneamente.
En muchos paises europeos tambien se han consolidado figuras juridicas equivalentes (DENEFLE, 2016) y eso no significa, por cierto, que la propiedad pueda ser atacada sin fundamento legal o violando los principios del debido proceso, sino solamente que su uso queda condicionado a un interes publico definido democraticamente. Ahi donde el urbanismo europeo ha producido espacios socialmente incluyentes y ha podido plantearse el problema de la sustentabilidad de las ciudades, uno de los fundamentos ha sido esa escision entre la propiedad del suelo y el derecho a edificar (SHAW, NADIN, WESTLAKE, 1995). (2) En este contexto, el caso de Mexico resulta paradojico: si bien con la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) de 1976, fue el primer pais de la region en contar con una legislacion urbanistica que apuntaba en esa direccion, desde hace tiempo ha dejado de ser una referencia en la materia. No obstante, y como se vera mas adelante, el articulo 27 de la CPEUM proporciona el fundamento para instituir en Mexico esa diferenciacion.
Ahora bien, es importante hacer notar que en el mundo de las doctrinas juridicas la tesis de la funcion social no tiene un acomodo facil. En Mexico, a pesar de que el articulo 27 ha sido visto como el centro del pacto social de la era post-revolucionaria, desde hace decadas los constitucionalistas no se han ocupado de el. Salvo una excepcion notable (DIAZ Y DIAZ, 2014), ningun jurista se ha interesado seriamente en explorar si el paradigma del articulo 27 es viable en la post-post-revolucion (AZUELA, 2011), o que habria que hacer para ajustarlo a los nuevos tiempos. Este silencio no es exclusivo de Mexico y como muestra sirva el caso Salvador Chiriboga resuelto en 2011 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el que una familia terrateniente de la ciudad de Quito impugno la expropiacion de un enorme predio rustico (de unas 600 hectareas), que desde antes de ser rodeado por el crecimiento de la ciudad habia sido designado para funcionar como parque metropolitano por el plan correspondiente. Despues de casi una decada de litigio, la Corte no supo como decidir cual seria una justa indemnizacion y termino recurriendo al penoso expediente de establecer un promedio entre la cantidad que los propietarios demandaban y la que ofrecia el gobierno. La sentencia no solo reconocia a los propietarios el derecho a obtener valores especulativos por sus predios; uno de los magistrados que discrepaban pero quedaron en minoria, Sergio Garcia Ramirez, llamo la atencion en su voto disidente sobre el hecho de que esa era la indemnizacion mas alta que habia otorgado la Corte en toda su historia para reparar la violacion de un derecho humano. La desorientacion de la Corte en ese bochornoso caso se debe ni mas ni menos a que no tuvo a la mano una doctrina constitucional sensible a la propiedad en el contexto urbano, que le orientase para un caso tan sencillo. La sociedad se urbanizo pero el imaginario espacial del constitucionalismo, si hay alguno, siguio igual (MALDONADO COPELLO, PENA, 2013). En los debates sobre derechos humanos ocurre lo mismo. Sabemos de la ampliacion, para algunos desmesurada, del catalogo de los derechos que tendrian que ser reconocidos y garantizados, pero del derecho de propiedad casi no se habla y queda en el aire la pregunta central ?es o no la propiedad un derecho fundamental? Obviamente, los juristas liberales no dudan en responder afirmativamente. Pero estan tambien posturas...
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