Excellence in public management: the contribution of the internal control of the Brazilian Navy/Excelencia na gestao publica: a contribuicao do controle interno da Marinha do Brasil.
| Autor | de Alencar, Cicero Oliveira |
| Cargo | Administracao Publica |
Introducao
O governo federal, acompanhando a tendencia internacional de desburocratizacao da gestao publica, iniciou em 1995 a reforma gerencial do Estado. Em decorrencia disto, com vistas a concretizacao de tal reforma, foram criados programas de qualidade na administracao publica que culminaram com a implantacao de um modelo de excelencia em gestao.
A experiencia acumulada ao longo dos anos, com a execucao de programas dessa natureza, possibilitou ao governo federal disseminar em 2005 o Programa Nacional de Gestao Publica e Desburocratizacao (GesPublica). Esse programa, cuja vigencia se estende ate os dias atuais, tem como uma das suas principais caracteristicas o foco em resultados para o cidadao (Mpog, 2009).
Para Bresser-Pereira (2012), a gestao publica com foco no cidadao representa uma das conquistas almejadas desde o inicio da reforma gerencial do Estado. A finalidade, apresentada pelo GesPublica, de contribuir para a qualidade dos servicos publicos fez com que o governo federal adotasse um modelo de excelencia em gestao reconhecido tambem nas organizacoes privadas. Esse modelo, adaptado para a administracao publica, preconiza todas as peculiaridades inerentes ao poder publico no tocante ao cidadao, tal como a geracao de valor para a sociedade, em vez do lucro financeiro.
A adocao do Modelo de Excelencia em Gestao Publica (MEGP), resultado do GesPublica, teve como uma de suas consequencias a necessidade da implantacao de melhorias na execucao do orcamento publico, destacou-se, a reestruturacao dos controles na administracao publica. Para tanto, houve o reforco do papel do Tribunal de Contas da Uniao (TCU) enquanto orgao de fiscalizacao do controle externo (Loureiro, Abrucio, Olivieri, e Teixeira, 2012; Serra e Carneiro, 2012; Soares e Scarpin, 2013). Cabe acrescentar que o TCU faz a tarefa de controle externo em auxilio ao Poder Legislativo, conforme previsao constitucional.
Em complemento a fiscalizacao desempenhada pelo TCU, e com o objetivo de apoiar o controle externo exercido pelo Poder Legislativo, na figura do Congresso Nacional, os poderes da Uniao implantaram em suas respectivas estruturas seus proprios sistemas de controle interno, que, de acordo com Serra e Carneiro (2012), tiveram seus processos de fiscalizacao beneficiados pela Lei Complementar no. 101, de 04 de maio de 2000 (Brasil, 2000), conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual possibilitou acompanhar a execucao do orcamento publico.
Ao mesmo tempo em que ocorria a reestruturacao dos controles exercidos pelo poder publico, o governo federal propiciou os meios para um novo processo de fiscalizacao na administracao publica: o controle social, o qual e exercido pelo cidadao. Cabe ressaltar que esse controle representa um dos fundamentos do MEGP, a partir da implantacao do GesPublica. A adocao do controle social justifica-se pela modificacao da caracteristica da atividade de fiscalizacao na administracao publica, pois enquanto no modelo burocratico a fiscalizacao tinha uma vertente de repreensao, no modelo gerencial passou a ser mais abrangente, revestiu-se dos atributos de prevencao e orientacao.
O exercicio dessa fiscalizacao com a participacao do cidadao, alem de representar o amadurecimento da Democracia (Loureiro et al., 2012; Pestana, 2008; Serra e Carneiro, 2012; e Soares e Scarpin, 2013), representa a valorizacao do cliente, figura claramente definida no modelo de administracao publica gerencial.
Entre as politicas de estimulo ao controle social, fomentadas pelo governo federal, destacam-se o Portal da Transparencia do Governo Federal e a Lei de Acesso a Informacao. Tais iniciativas, em conjunto com o crescente interesse do cidadao quanto aos atos praticados pela administracao publica, e seus respectivos resultados, torna plausivel presumir que o controle social configura-se como um dos instrumentos mais relevantes na busca pela excelencia na gestao publica.
O aprimoramento dos controles na administracao publica evidenciou as atividades desempenhadas principalmente pelo gestor publico, sobre a qual recaira a responsabilizacao formal pelas faltas e irregularidades cometidas no exercicio da sua funcao. Alem disso, a organizacao a qual o gestor pertence igualmente padecera com os resultados de suas acoes e respondera perante a sociedade, com a desconfianca referente a idoneidade da instituicao, resultara em dificuldade na obtencao de recursos orcamentarios e na feitura de parcerias publico-privadas (Bresser-Pereira, 2012; Marques, 2006).
Neto e Salinas (2011) afirmam que apesar de as organizacoes publicas nao sofrerem os efeitos da competitividade ou ameacas em relacao a sua sobrevivencia como nas organizacoes privadas, as instituicoes disputam entre si pela obtencao de recursos orcamentarios, principalmente para o desenvolvimento de grandes projetos.
Diante disso, cumpre ressaltar que a correta execucao das atividades do gestor publico advem do sucesso na busca pela excelencia na administracao combinada com os seus conhecimentos. Portanto, mesmo diante do carater instrutivo frequentemente inerente as fiscalizacoes, compete as organizacoes publicas buscar ferramentas eficazes a feitura da capacitacao profissional desse gestor. Entre elas, pode-se citar a gestao do conhecimento (GC).
Segundo Zack (1999), o conhecimento e o recurso estrategico mais importante para as organizacoes. Portanto, saber usa-lo e uma diferenca fundamental para a obtencao da vantagem estrategica, principalmente na resolucao de problemas que afetam a organizacao.
Na sociedade do conhecimento, a percepcao de que a eficiencia esta relacionada com a producao e o compartilhamento do conhecimento individual permite as organizacoes acolherem a gestao do conhecimento como crucial em termos estrategicos, para promover um ambiente favoravel a aplicacao e partilha do conhecimento produzido e adquirido (Cardoso, 2000; Marques, 2006).
Nesse prisma, a importancia da gestao do conhecimento (GC) pode ser resumida para a administracao publica como a opcao por novas capacidades e praticas com grandes beneficios "para fortalecer a eficacia do servico publico e melhorar a sociedade em que atua" (Wiig, 2000, p. 03, traducao nossa).
Retomando-se a reestruturacao do controle externo, o TCU, com o objetivo de contribuir para o aperfeicoamento da gestao publica, decompos em unidades jurisdicionadas (UJ) os orgaos e as entidades da administracao publica federal, que deveriam apresentar os relatorios de gestao e os processos de prestacao de contas. A criacao de UJ, que obedeceu a criterios de seletividade, teve por principio a racionalizacao e a simplificacao do exame e do julgamento das contas (TCU, 2010).
No ambito da Marinha do Brasil (MB), a reestruturacao do controle externo provocou o reposicionamento do Centro de Controle Interno da Marinha (CCIMAR), organizacao militar (1) responsavel por desempenhar as tarefas de fiscalizacao e auditoria daquela instituicao, antes vinculadas a Diretoria de Financas da Marinha, passou diretamente a subordinacao do comandante da Marinha. Esse reposicionamento sugere a importancia atribuida ao controle interno na MB e a consequente busca pela excelencia na gestao publica.
O CCIMAR, como unidade setorial do sistema de controle interno do Poder Executivo federal, com o uso do carater pedagogico da atividade de auditoria procedente do modelo de administracao publica gerencial, tem entre suas tarefas o proposito de orientar as demais organizacoes militares da Marinha do Brasil sobre as atividades de auditoria, analise e apresentacao de contas, quanto as boas praticas de gestao, com vistas ao uso dos recursos financeiros e patrimoniais da MB com regularidade e efetividade (CM, 2013).
As atividades de controle interno feitas pelo CCIMAR sao desempenhadas por militares e servidores civis que usam as normas vigentes sobre o assunto em questao e, principalmente, os conhecimentos implicitos a formacao e as experiencias acumuladas ao longo do exercicio profissional.
As unidades jurisdicionadas da MB estao distribuidas em todas as regioes do pais, com maior incidencia na Cidade do Rio de Janeiro, em virtude de ser sede dessa forca armada.
Davenport e Prusak (2003) afirmam que o conhecimento somente se torna relevante e proporciona beneficios a organizacao quando do compartilhamento entre seus membros. Tal afirmacao, aliada ao fato da distribuicao territorial das UJ, pressupoe a grande relevancia do uso, por parte do CCIMAR, de ferramentas que possibilitem a disseminacao e o compartilhamento dos conhecimentos existentes entre os especialistas nas atividades de controle interno e os gestores publicos.
Essa disseminacao e esse compartilhamento tornam-se ainda mais importantes diante do incremento da participacao do cidadao no exercicio do controle social, o qual e justificado pela ampliacao das ferramentas a disposicao para o exercicio desse direito, principalmente por intermedio da tecnologia da informacao, e tambem pela resposta positiva do governo as manifestacoes recebidas dos cidadaos (Serra e Carneiro, 2012; Silva e Assis, 2012).
Diante dos incrementos da atividade de controle externo feita pelo TCU e do controle social exercido pelo cidadao surge a seguinte questao de pesquisa: de acordo com a percepcao dos responsaveis em apresentar as contas das unidades jurisdicionadas das organizacoes militares da Marinha do Brasil, qual a contribuicao do controle interno da Marinha para a excelencia na gestao publica?
Para responder aessa pergunta, fez-se uma pesquisa de campo em organizacoes militares (OM) da MB, selecionadas pelo TCU para apresentacao das contas referente ao exercicio de 2013. A presente pesquisa envolveu a feitura de entrevistas com os chefes de departamento do CCIMAR e com os "elementos de controle interno" das OM selecionadas pelo TCU, responsaveis pela confeccao do relatorio de gestao (RG), documento integrante do processo de prestacao de contas daquele tribunal.
Assim, a presente pesquisa teve por objetivo: descrever...
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