A Convenção Internacional para o Controle do Uso do Tabaco e o Direito brasileiro
| Autor | Leonardo Brandelli |
| Páginas | 299-323 |
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Ver Nota1
Em maio de 1999, durante a 52a Assembleia Mundial da Saúde, os
Estados-membros das Nações Unidas propuseram a adoção da Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco2. Então 192 países trabalharam na redação do texto da Convenção-Quadro para quatro anos depois chegar a um documento de consenso que foi adotado por unanimidade na 56a
Assembleia Mundial da Saúde, pelos membros da Organização Mundial de Saúde, no mês de maio de 20033.
O Brasil, que teve participação ativa no processo de negociação da Convenção, firmou-a em 16 de junho de 2003, sendo o segundo país a fazê-lo. Ela foi aprovada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo nº 1.012 de 27 de outubro de 2005 e promulgada por meio do Decreto Presidencial nº 5.658 de 02 de janeiro de 2006, entrando em vigor em 1º de fevereiro de 2006 os compromissos assumidos pelo Brasil na ordem internacional.
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Logo após o Brasil firmar a Convenção, o poder executivo criou a Comissão Nacional para Implementação da Convenção-Quadro para Controle do Tabaco e de seus Protocolos (CONICQ)4.
O principal objetivo da CONICQ é articular a organização e implementação de uma agenda governamental intersetorial para o cumprimento das obrigações assumidas pelo Brasil no âmbito da Convenção-Quadro. Isso porque, no que se refere ao cumprimento de grande parte da Convenção--Quadro, o Brasil ainda precisa investir esforços para cumprir as obrigações constantes em muitos de seus artigos. Fazem parte das atribuições da nova Comissão promover o desenvolvimento, a implementação e a avaliação das estratégias da Convenção-Quadro, planos e programas, assim como políticas, legislações e outras medidas”5.
Tendo em vista a criação da CONICQ, e os seus objetivos, fica claro que a Convenção gera obrigações para o Estado brasileiro apenas na ordem internacional e não diretamente para as pessoas físicas e jurídicas no seu território. Para que estas tenham direitos e obrigações é necessário que o Estado implemente os princípios dispostos na Convenção por meio de legislação específica, em nível federal, ademais de planos, programas, políticas e outras medidas adequadas.
Examino com mais detalhe o que ora afirmo.
As convenções e tratados internacionais podem ser de dois tipos: “tratado-lei” ou “tratado-contrato”. O primeiro possui normas que se destinam aos indivíduos, criando direitos subjetivos imediatos- sem necessi-dade de ato legislativo ulterior, daí porque podem ser exigidos do Estado
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tão logo tenham sido aprovados pelo parlamento e ratificados pelo chefe de Estado. Por outro lado, as normas do segundo, os tratados-contratos, são destinadas aos Estados-Partes e não possuem aplicabilidade direta e imediata aos indivíduos, cabendo aos Estados implementarem as normas contidas no tratado-contrato por meio de legislação específica ulterior. Portanto, antes de implementado o conteúdo do tratado-contrado no direito interno/nacional - observado seus respectivos sistema e prática jurídicos, somente outro Estado-Parte pode exigir o cumprimento do tratado-contrato.
Detenho-me aqui por alguns minutos.
As Conferências de Haia para o direito internacional privado, de 1893, 1894, 1900 e 1904 resultaram em importantes Convenções assinadas em 1896, 1902 e 1905, assim como a Conferência de Paz de Haia, em 1907, conhecida como o “Parlamento da Humanidade”, são “tratados-leis” ou “tratados-normativos”, isto é, fontes do direito das gentes, formulando regras de direito positivo que devem ser observadas pelos Estados signatários e pelos indivíduos e empresas no interior dos Estados-Partes imediatamente após a sua ratificação em nível nacional.
Para Celso de Albuquerque Mello, “esta distinção remonta a Bergbohm, que observou possuírem determinados tratados normas jurídicas que os Estados aceitavam como normas de conduta; o que distinguia os tratados assim caracterizados dos outros era sua finalidade de criar normas jurídicas’”.6Maurice Bourquin entende que “os tratados-contratos são aqueles em que os Estados visam a ‘fins diferentes’ e criam ‘situações jurídicas subjetivas’, enquanto os tratados-leis estabelecem ‘uma situação jurídica impessoal e objetiva’“.7 Segundo Michel Virally, este critério classificatório surgiu “sobretudo com vistas a chamar atenção para a capacidade dos Estados de formularem regras de alcance geral através de convenções”.8Charles Rousseau sustenta que os “tratados-contratos são assim chamados porque através deles as partes realizam uma operação jurídica, tais como os acordos de comércio, de aliança, de limites, de cessão terri-
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torial, e os tratados-leis são aqueles através dos quais as partes editam ‘uma regra de direito objetivamente válida´”.9Para Rezek, nessa última classe de tratados, referida por Rousseau, estariam “as grandes convenções coletivas como as de Haia e de Genebra sobre o direito da guerra; e, de resto, todos os tratados em que se percebesse nas partes - mesmo quando pouco numerosas - o intento de estabelecer certas regras uniformes de conduta”... “Própria do tratado contratual seria a diversidade do objeto visado pelas partes, exemplos muito claros deste quadro são os tratados relativos às diversas formas da compra e venda, entre Estados, de bens de qualquer natureza”.10Para Clóvis Beviláqua, “os tratados normativos são aqueles que se propõem a fixar normas de direito; ordinariamente são resultados de congressos ou conferências; são atos de feição legislativa, dando forma a regras de direito, que, refletindo-se na consciência jurídica dos outros povos, tendem sempre a dilatar a sua esfera de ação ao conjunto da sociedade dos Estados”. E acrescenta, “o ato final do Congresso de Viena, as convenções assinadas em Haia, em 1899 e 1907, são exemplos de tratados desta espécie”. Os tratados contratuais, para Beviláqua, “têm por fim regular os interesses recíprocos dos Estados, de modo concreto. Os da primeira classe revelam ou confirmam o direito objetivo; os da segunda estabelecem modalidades do direito subjetivo”.11
Para Hildebrando Accioly, “os tratados ou convenções internacionais são a manifestação de um acordo de vontades entre Estados; essa manifestação surge sob duas formas: a de tratados especiais ou tratados-contratos e a de tratados gerais ou tratados-leis (também chamados normativos)”. Segundo ele, “estes últimos exprimem vontades paralelas, ao passo que os primeiros supõem um acordo de vontades primitivamente divergentes”.12
Alguns doutrinadores defendem que apenas os tratados-leis são fontes do direito internacional, porque neles se pode ver a vontade geral - cole-
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tiva.13Hoje, tais posições não têm mais significado porque o Estatuto da Corte Internacional de Justiça da ONU, em seu art. 38, 1, alínea “a”, define os tratados internacionais como fontes do direito internacional, sem fazer qualquer distinção entre eles, quanto ao seu conteúdo.14
Embora alguns juristas sustentem que a matéria, na atualidade, tenha perdido a importância, não podemos negar o valor jurídico desse critério classificatório no estudo do direito dos tratados. As reflexões sobre a distinção entre tratado-lei e tratado-contrato abriram caminho à renovação da teoria geral do direito internacional público. Juan Carlos Puig afirma que “a teoria do ‘tratado-lei’ é de uma utilidade inestimável para a devida inteligência da função legislativa numa comunidade descentralizada”.15E são fundamentais quando se confrontam os termos de um tratado com a legislação interna de um Estado-signatário do tratado em discussão.
Como é sabido, as expressões “tratado e convenção” são sinônimas e ambos instrumentos jurídicos são regidos pela Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados, celebrada em Viena em 1969.
Na prática, distinguem-se os tratados-leis dos tratados-contratos pela leitura dos seus termos. O tratado-lei, também chamado, como vimos acima, de tratado-nomativo, possui redação dirigida aos indivíduos, criando diretamente direitos e deveres. Por outro lado, o tratado-contrato dirige-se aos Estados, utilizando expressões que demonstram que cabe a eles implementar as suas disposições no âmbito interno - por meio de legislação específica (ulterior à sua ratificação), de acordo com os procedimentos constitucionais internos.
Todo o texto da Convenção-Quadro para Controle do Uso do Tabaco deixa claro que ela contém apenas consensos mínimos acerca de princípios e programas fundamentais sobre a matéria. Seu conteúdo, portanto,
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é eminentemente programático de modo que a sua natureza jurídica é de tratado-contrato.
Senão vejamos as expressões utilizadas pela Convenção (com grifos nossos):
Artigo 3o
Objetivo
“O objetivo da presente Convenção ......, proporcionando uma referência
para as medidas de controle do tabaco, a serem implementadas pelas Partes nos níveis nacional, regional e internacional, a fim de .....”.
Como se vê, o objetivo da Convenção é apenas servir como parâmetro para cada Estado-parte implementar medidas relativas ao controle do tabaco. Para isso, o artigo 4º estabelece princípios norteadores dirigidos aos Estados16. Ademais, prevê o art. 5º:
Artigo 5o
Obrigações Gerais
“1. Cada Parte formulará...
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