Teoria da agência, problemas de monitoramento e moral tributária: efeitos na arrecadação de tributos em municípios

Autor:Ricardo Rocha de Azevedo - José Marcos da Silva - Sabrina de Oliveira Chaves
Cargo:Doutor em Controladoria e Contabilidade pela FEARP (USP) - Doutor em Controladoria e Contabilidade pela FEARP (USP) - Graduada em Ciências Contábeis (UNIP)
Páginas:3-18
RESUMO

A pesquisa analisou o efeito do desalinhamento de agência na arrecadação de tributos. Para isso, a análise se concentrou na arrecadação do imposto sobre transmissão onerosa de bens imóveis intervivos (ITBI), sujeito à existência de problemas de agência entre o agente arrecadador (Cartórios) e o principal (Prefeituras). Considerando-se a total discricionariedade dos municípios na organização do... (ver resumo completo)

 
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Artigo
Original
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Original
Revista Contemporânea de Contabilidade, Florianópolis, v. 17, n. 45, p. 03-18, out./dez., 2020.
Universidade Federal de Santa Catarina. ISSN 2175-8069. DOI : https://doi.org/10.5007/2175-8069.2020v17n45p3
Teoria da agência, problemas de monitoramento e moral
tributária: efeitos na arrecadação de tributos em municípios
Agency theory, monitoring problems and tax morale: effects of tax collection in municipalities
Teoría de la agencia, problemas de monitoreo y moral tributaria: efectos en la recaudación de
impuestos en los municipios
Ricardo Rocha de Azevedo*
Doutor em Controladoria e Contabilidade pela
FEARP (USP)
Professor Adjunto na Faculdade de Ciências Contábeis -
FACIC (UFU), Uberlândia/MG, Brasil
ricardo.azevedo@ufu.br
https://orcid.org/0000-0001-6302-0760
José Marcos da Silva
Doutor em Controladoria e Contabilidade pela FEARP (USP)
Professor Adjunto na Faculdade de Ciências Contábeis FACIC
(UFU), Uberlândia/MG, Brasil
josemarcos@ufu.br
https://orcid.org/0000-0002-4357-3189
Sabrina de Oliveira Chaves
Graduada em Ciências Contábeis (UNIP)
Consultora Tributária na Moore Prisma Auditores e Consultores de
Ribeirão Preto/SP, Brasil
sahchavess@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-6851-7562
Endereço do contato principal para correspondência*
Av. João Naves de Ávila, 2121 – Bloco F - Sala 1F 249, Campus Santa Mônica, CEP 38.400-902 – Uberlândia/MG, Brasil
Resumo
A pesquisa analisou o efeito do desalinhamento de agência na arrecadação de tributos. Para isso, a análise
se concentrou na arrecadação do imposto sobre transmissão onerosa de bens imóveis intervivos (ITBI),
sujeito à existência de problemas de agência entre o agente arrecadador (Cartórios) e o principal (Prefeituras).
Considerando-se a total discricionariedade dos municípios na organização do tributo, o artigo apresenta que
a falta de controle pode potencialmente estar acarretando perda de arrecadação pelos municípios, que além
de estar associada a problemas de regulação, fiscalização e estrutura de arrecadação, pode estar sendo
acentuada na presença de desalinhamento de agência. O trabalho foi realizado por meio da aplicação de um
questionário coletado eletronicamente pela internet, com respondentes de Cartórios, comparados com dados
da estrutura de arrecadação dos municípios e com os valores de arrecadação do período de 1998 a 2018. Os
resultados apontam que o desalinhamento de agência combinado com menor percepção de controle pode
levar a redução da arrecadação do IBTI.
Palavras-chave: ITBI; Teoria da agência; Evasão fiscal; Moral tributária
Abstract
The research analyzed the effect of agency misalignment on tax collection. To this objective, the analysis
focused on the collection of the tax on transfer of property (ITBI), subject to the existence of agency problems
between the collection agent (notaries) and the principal (City Halls). Considering the total discretion of the
municipalities in the organization of the tax, the article presents that the lack of control may potentially be
causing loss of collection by the municipalities, which besides being associated with problems of regulation,
inspection and collection structure, may be marked in the presence of agency misalignment. The work was
carried out through the application of a questionnaire collected electronically over the internet, with responsible
for real estate registration offices, compared with data from the municipal collection structure and with the
collection values from 1998 to 2018. The results indicate that the misalignment of the agency combined with
less perception of control can lead to a reduction in the collection of the IBTI.
Keywords: ITBI; Agency theory; Tax evasion; Tax-morale
Teoria da agência, problemas de monitoramento e moral tribut ária: efeitos na arrecadação de tributos em municípios
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Revista Contemporânea de Contabilidade, Florianópolis, v. 17, n. 45, p. 03-18, out./dez., 2020.
Universidade Federal de Santa Catarina. ISSN 2175-8069. DOI : https://doi.org/10.5007/2175-8069.2020v17n45p3
Resumen
La investigación analizó el efecto de la desalineación de la agencia en la recaudación de impuestos. Para ello,
el análisis se centró en la recaudación del impuesto sobre la transferencia de bienes inmuebles (ITBI), sujeto
a la existencia de problemas de agencia entre el agente de cobranza (notarios) y el director (ayuntamientos).
Teniendo en cuenta la discreción total de los municipios en la organización del impuesto, el artículo presenta
que la falta de control podría estar causando la pérdida de la recaudación por parte de los municipios, que
además de estar asociada con problemas de regulación, inspección y estructura de recaudación, marcado en
presencia de desalineación de agencia. El trabajo se llevó a cabo mediante la aplicación de un cuestionario
recogido electrónicamente a través de Internet, cuyos encuestados fueron responsables de las oficinas de
registro de bienes raíces, en comparación con los datos de la estructura de recolección municipal y con los
valores de recolección de 1998 a 2018. Los resultados indican que la desalineación de la agencia combinada
con una menor percepción de control puede conducir a una reducción en la recaudación del IBTI.
Palabras clave: ITBI; Teoría de agencia; Evasión de impuestos; Moral fiscal
1 Introdução
A competência da arrecadação de tributos pertence exclusivamente ao Estado, que garante o custeio
dos serviços públicos oferecidos à sociedade. Após a Constituição Federal de 1988 o país tem acompanhado
intenso movimento de descentralização na arrecadação para os municípios, que deixaram de ser
subordinados aos Estados e União, e ganharam autonomia tributária (SILVA; BONACIM, 2010), porém com
baixo esforço fiscal (CASTRO; SANTOS, 2017). As discussões remetem, portanto, ao debate sobre o
federalismo e consequente compartilhamento de receitas (OLIVEIRA; BARBOSA; FRANÇA, 2013).
Se de um lado o Estado quer (e precisa) cada vez arrecadar mais, do outro lado está o contribuinte.
Esse, através de um efeito conhecido como moral tributária (tax-morale), em geral não tem a motivação
intrínseca para pagar impostos (CUMMINGS et al., 2006; FILIPPIN; FIORIO; VIVIANO, 2013). De uma forma
geral, a sociedade no Brasil possui baixa pré-disposição de pagar impostos (MATTOS; ROCHA; TOPORCOV,
2013), apesar de existir variação ao considerar características da população, como localização geográfica,
religião ou gênero (MARTINEZ; COELHO, 2019).
Estudos relatam a existência de uma norma social de non-compliance, socialmente aceita, de não
pagamento de tributos (MATTOS; ROCHA; TOPORCOV, 2013). A propensão de pagamento de tributos pelos
contribuintes é afetada quando existe incerteza sobre o enforcement exercido pelo Estado (SCOTCHMER;
SLEMROD, 1989), e quando existem incertezas sobre o retorno da aplicação dos tributos na forma de
serviços públicos ofertados (HOFMANN; HOELZL; KIRCHLER, 2008, BARONE; MOCETTI, 2011).
Nesse cenário, diante da presença de uma norma social de non-compl iance, com baixa pré-
disposição para pagamento de tributos, uma alternativa para atacar o problema da evasão fiscal seria
reconhecer a importância do enforcement, ou seja, implantação de controles. O Estado cria regras de controle
para a conformidade, sobretudo utilizando tecnologia, como a obrigatoriedade de emissão de nota fiscal
eletrônica pelas empresas (MATTOS; ROCHA; TOPORCOV, 2013).
O caso do Imposto municipal de Transmissão de bens intervivos (ITBI) é particularmente especial
nesse contexto de non-compliance, por dois motivos. Primeiro, a população é mais sensível à arrecadação
dos impostos diretos, como é o caso do ITBI, do que dos impostos indiretos, que são cobrados em conjunto
com as transações econômicas (CASTRO; SANTOS, 2017). Segundo, pela existência de um terceiro (um
agente) executando tarefas em nome do Estado (os cartórios), o que insere essa discussão na literatura de
conflitos de agência. A presente pesquisa utilizará o termo popular “Cartório” para se referir ao nome legal de
Ofício de Registro de Imóveis.
Os conflitos de agência surgem quando os objetivos do agente não estão alinhados com os objetivos
do principal (JENSEN; MECKLING, 1976; ZIMMERMAN, 2001). A consequência poderia ser uma diminuição
da arrecadação, sobretudo quando o monitoramento é insuficiente (CHYZ; WHITE, 2014).A carga tributária
sobre o patrimônio no Brasil é de 3,3% enquanto nos países da OCDE é de 6% (CASTRO; SANTOS, 2017).
A competência de arrecadação do ITBI pertence aos municípios, seja em relação à sua instituição (por lei),
na operacionalização da arrecadação e na implantação de controles e fiscalização, tais como a planta
genérica de valores (NADOLNY, 2016), controles internos na arrecadação (GOMIDE, 2015) e o cadastro fiscal
mobiliário e imobiliário (TCE-SP, 2013). Além disso, existem diferentes formas de controle dos imóveis pelas
prefeituras, informatizados ou manuais, podendo exigir obrigações assessórias para acompanhamento das
transações.
Contudo, Torgler et al., (2008) dizem que ainda há falta de evidências empíricas sobre a relação entre
atitudes e comportamento na literatura de conformidade fiscal. A presente pesquisa avança no tema, através
da inserção de um agente (cartório) cumprindo a função de arrecadação em nome do principal (município)
junto ao contribuinte.
Nesse contexto, o trabalho investigou a seguinte questão de pesquisa: problemas de monitoramento,
na presença de conflitos de agência, afetam a arrecadação do ITBI em municípios?
Para responder à questão de pesquisa, comparou-se a arrecadação de ITBI através de dados do
SICONFI (Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro) com informações

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