O Supremo Individual: mecanismos de atuação direta dos Ministros sobre o processo político
| Autor | Diego Werneck Arguelhes - Leandro Molhano Ribeiro |
| Cargo | Doutor em Direito pela Universidade Yale (EUA) - Doutor em Ciência Política pelo IUPERJ/UCAM |
| Páginas | 121-155 |
O Supremo Individual: mecanismos de
atuação direta dos Ministros sobre o
processo político *
The Supreme Individuals: how Brazilian Supreme Court
Justices can directly inuence the political process
Diego Werneck Arguelhes**
Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro-RJ, Brasil
Leandro Molhano Ribeiro***
Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro-RJ, Brasil
1. Introdução
Nos últimos anos, paralelamente ao crescente reconhecimento do STF
como um ator independente na formulação de políticas públicas, amplia-
ram-se os estudos sobre o processo interno de tomada de decisão do tribu-
nal1. Tanto do ponto de vista descritivo, quanto do normativo, há muito a ser
ganho com essa perspectiva. Afinal, é também no procedimento colegiado
que se forma a posição de cada Ministro e, ao final, é da soma dessas posi-
ções individuais que surge a posição do tribunal2. Compreender a dinâmi-
ca interna do STF como arena de ação, na qual diferentes posições sobre o
* Os autores gostariam de agradecer a Thomaz Pereira, Gabriel Dolabella, Júlia Brandão e Luna Barroso pela
leitura e comentários a uma versão anterior deste artigo.
** Doutor em Direito pela Universidade Yale (EUA). Professor da Escola de Direito do Rio de Janeiro da
Fundação Getúlio Vargas (FGV Direito Rio). E-mail: dwarguelhes@gmail.com.
*** Doutor em Ciência Política pelo IUPERJ/UCAM. Professor da FGV Direito Rio. E-mail: leandro.ribei-
ro@fgv.br.
1 Ver, p.ex., OLIVEIRA, 2012a; e OLIVEIRA, 2012b. Ver também TAYLOR, 2008.
2 Existem, porém, críticas sistemáticas quanto à possibilidade de se tratar as decisões do STF como uma
construção verdadeiramente colegiada. As várias dimensões desse problema, do processo de deliberação
dos Ministros à redação dos votos e acórdãos, tem sido objeto de análise por diversos autores (ver, p.ex.,
MENDES, 2012; SILVA, 2013; e VOJVODIC et al., 2009).
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direito se relacionam nos votos dos(as) Ministros(as), é fundamental para
a compreensão de como o tribunal participa do processo decisório nacio-
nal3. O foco analítico no processo decisório interno do STF, porém, ainda
que importante, contém seus próprios pontos cegos. Em especial, não se
pode perder de vista a possibilidade de que, no marco institucional vigen-
te, ações individuais dos(as) Ministros(as) do STF possam produzir efeitos
sobre o processo político. O objetivo deste artigo é mapear conceitualmen-
te esse tipo de ação, identificando alguns exemplos na prática decisória do
tribunal. Embora cada Ministro(a) possa participar do processo político
nacional como parte de um colegiado, apontamos para caminhos institu-
cionais de ação individual pelos quais esse(a) Ministro(a) pode influenciar
o comportamento de atores externos ao tribunal.
Na seção 2, discutimos conceitualmente a categoria dos poderes indi-
viduais dos Ministros a partir de um marco teórico da análise institucional.
Na seção 3, para ilustrar a existência e o funcionamento dessa categoria de
análise, discutiremos três formas concretas de poderes individuais de que
os Ministros do STF dispõem no arranjo institucional vigente no país – a
antecipação de posições na imprensa, o uso de pedidos de vista de longa
duração e o uso de decisões monocráticas para avançar posições jurispru-
denciais. Cada um desses poderes abre aos Ministros um leque de ações
que podem incentivar certos comportamentos por parte dos atores polí-
ticos e sociais externos ao tribunal. Na seção 4, apontamos e discutimos
algumas implicações da existência desses poderes individuais para estudos
sobre judicialização da política e comportamento judicial. Do ponto de
vista descritivo, lançamos algumas hipóteses sobre os possíveis efeitos da
convivência entre ações individuais e processo decisório colegiado ao lon-
go do tempo. Do ponto de vista normativo, uma nova e problemática agen-
da surge quando se reconhece a possibilidade de que uma ação judicial
internamente minoritária (isto é, uma ação que não expressa a preferência
da maioria dos Ministros) produza resultados externamente contra-majo-
ritários. Se, em certas condições, a força do STF pode ser mobilizada sobre
a política a partir de ações puramente individuais, várias premissas que
sustentam os debates nacionais sobre a legitimidade da jurisdição consti-
tucional precisariam ser reexaminadas.
3 RIBEIRO; ARGUELHES; PEIXOTO, 2009. Uma “arena de ação” é um espaço de interação entre atores, de
troca de bens e serviços, resolução de problemas e conflitos. Ver OSTROM et al., 2014.
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2. Instituições, regras e arenas decisórias
Os estudos sobre “judicialização da política” no Brasil oferecem diversas
evidências de que o STF se configura, em determinados casos, como uma
espécie de “arena de contestação”, na qual atores políticos e sociais ex-
pressam interesses e se contrapõem a políticas públicas elaboradas e im-
plementadas pelas diferentes esferas de governo4. Alguns estudos dão um
passo adiante e mostram que, em alguns casos, o STF se apresenta como
um verdadeiro ator do processo decisório, exercendo influência direta no
resultado final da produção legislativa iniciada nos poderes Executivo e
Legislativo5. Nessa perspectiva, o STF é incorporado no arranjo institu-
cional da democracia brasileira em pelo menos dois níveis. Primeiro, (i)
como parte do cenário institucional, o tribunal é fonte de estímulos e res-
trições às interações que ocorrem no processo decisório entre os diversos
atores políticos e sociais; e segundo, (ii) o próprio tribunal se configura
como importante ator no próprio processo político decisório. Em ambos
os níveis, o debate parte de premissas típicas de abordagens institucionais
que se tornaram convencionais na literatura de ciências sociais a partir dos
anos 19806. Afirmar que as “instituições importam” para explicar o com-
portamento de atores (coletivos ou individuais) significa dizer que regras
vigentes configuram o processo de tomada de decisão, facilitando ou difi-
cultando a consecução dos objetivos de tais atores7.
4 Ver TAYLOR, 2007; Id., 2008; VIANNA et al., 1999; e Id., 2007.
5 TAYLOR, 2007. Na passagem entre o reconhecimento do STF como arena de veto e do STF como ator com
poder de veto, a ideia de “Supremocracia”- o crescente poder do tribunal de resolver, em última instância,
conflitos políticos e morais -- talvez seja o diagnóstico mais incisivo sobre a posição do STF no processo
político decisório brasileiro. Ver VIEIRA, 2008. Apesar de diagnósticos como esses, porém, parte da litera-
tura relevante sobre o processo decisório democrático brasileiro não incorporou o tribunal em suas análises,
detendo-se, exclusivamente, nas relações entre executivo e legislativo. Ver, por exemplo, FIGUEIREDO;
LIMONGI, 2007; MOISÉS, 2011; e PEREIRA, 2003.
6 Ver HALL; TAYLOR, 1996.
7 WEAVER; ROCKMAN, 1993. Instituições, no caso, podem ser definidas, em um sentido amplo, como
um entendimento compartilhado por atores individuais ou coletivos a respeito de regras prescritivas que or-
ganizam as interações repetitivas e estruturadas entre eles. Tanto o aparato legal elaborado e implementado
por um governo como o conjunto de regras e procedimentos que organizam um estabelecimento de traba-
lho ou que estruturam as relações familiares, por exemplo, são consideradas como instituições. Essas regras
podem ser formais ou informais e estruturam as interações de atores, sendo, também, criadas e recriadas
por eles. Além disso, as regras são tanto prescritivas, na medida em que definem ações requeridas, proibidas
ou permitidas, como impositivas, já que não as seguir acarreta algum tipo de sanção. Ver OSTROM, 2005.
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