A subvenção no direito administrativo brasileiro

Autor:Rafael Valim
Páginas:85-151
 
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CAPÍTULO IV
A SUBVENÇÃO NO DIREITO
ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
1 A RELAÇÃO ENTRE O DIREITO ADMINISTRATIVO E O
DIREITO FINANCEIRO
A subvenção, à moda de todo e qualquer dado da realidade, não
enseja um único conhecimento, senão que desperta diversas abordagens,
segundo a pretensão do sujeito cognoscente. Em outras palavras, pode
ser ela recortada em diversos objetos de estudo207.
Com efeito, a relação entre o Direito Administrativo e o Direito
Financeiro constitui o ponto de partida indispensável para a delimitação
do nosso objeto de estudo.
Assim o dizemos porque a subvenção, enquanto ensejadora de
dispêndio de recursos públicos, possui natureza dúplice, de Direito Fi-
nanceiro e de Direito Administrativo. A isto se atentou argutamente o
Professor Paul Amselek, cujas palavras são merecedoras de reprodução
literal: “En d’autres termes, les actes de création, de reconnaissance et
207 Ensina o mestre Lourival Vilanova: “O objeto é o dado envolvido pela forma
conceptual, é aquilo que, na coisa, o pensamento delimita” (Sobre o conceito do Direito.
In: Estudos jurídicos e filosóficos, vol. I. São Paulo: Axis Mundi/IBET, 2003, p. 9).
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RAFAEL VALIM
de liquidation de dettes publiques constituent simultanément, chez nous,
des actes d’engagement et de liquidation de dépenses publiques”208.
Portanto, no universo jurídico, a subvenção pertence a dois sub-
domínios do Direito Público: ao Direito Financeiro, no tocante às normas
jurídicas de gestão econômico-contábil do Estado, e ao Direito Adminis-
trativo, no que respeita às regras e princípios que presidem a relação da
Administração Pública com o particular209.
Sem pretender imiscuir-se na acesa controvérsia relativa à auto-
nomia didática ou jurídica do Direito Financeiro210, parece-nos que, no
208 AMSELEK, Paul. Sur le particularisme de la légaltié budgétaire. In: Études de droit
public. Paris: Éditions Panthéon Assas, 2009, p. 427.
209 O Professor Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, ao tratar do instituto da licitação,
proferiu estas valiosas lições: “Em utilizado pela A.P., assume dupla feição: de Direito
Financeiro e de Direito Administrativo, quando respectivamente regulamentados, a
gestão econômico-financeira do Estado ou quem lhe faça as vezes, ou diga respeito à
forma de ação da entidade pública para escolher a oferta, deve preceder aos acordos
retro referidos. Verifica-se, pois, que o instituto de licitação pertence, como objeto do
Direito Público, a dois ramos jurídicos distintos: de Direito Financeiro, quantos às nor-
mas jurídicas da gestão econômico-contábil, pertinentes à receita e à despesa; de Direi-
to Administrativo, quantos às normas jurídicas de ordenamento desse procedimento,
referentes à forma de atividade para obter a melhor oferta, a melhor proposta entre os
candidatos a eventual acordo de vontades, por parte deles com a entidade pública, que
solicitou as condições de preço e modos de venda de bens e de execução de obra ou
de prestação de serviço. São duas posições distintas: a das normas relativas à receita e à
despesa, previstas no orçamento da entidade, e devidamente contabilizadas, e que en-
volvem, por assim dizer, o conteúdo da licitação, de Direito Financeiro; e a forma de
proceder da entidade pública, para efetivação da escolha da melhor oferta, de Direito
Administrativo. Embora distintas, sob certo aspecto, se entrelaçam, porquanto a ação
administrativa informa a atuação financeira. Realmente, tais acordos dizem respeito à
gestão econômico-financeira da entidade pública, quando deles participa, sendo a lici-
tação o procedimento administrativo, que a embasa juridicamente, como o processo
próprio para escolha de terceiro, particular, interessando na efetivação do acordo, obje-
to da licitação” (BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Da licitação. São Paulo:
José Bushatsky, 1978, pp. 31 e 32).
210 Para um panorama das correntes doutrinárias acerca deste tema: VILLEGAS, Héctor.
Curso de Direito Tributário. São Paulo: RT, 1980, p. 39-47. Preleciona o Professor Celso
Antônio Bandeira de Mello: “Certas parcelas do campo recoberto pela função
administrativa, isto é, certos capítulos do Direito Administrativo são excluídos de sua
órbita de estudos e tratados em apartado, como ramos do Direito – caso do “Direito
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CAPÍTULO IV – A SUBVENÇÃO NO DIREITO ADMINISTRATIVO...
Direito brasileiro, comparecem princípios, emanados da Constituição
Federal211, que infundem unidade sistemática a um conjunto de regras
jurídicas disciplinadoras da atividade financeira do Estado, de sorte a
afirmar-se a autonomia jurídica deste ramo do Direito Público212.
O Direito Financeiro apresenta-se como o conjunto de princípios
e regras que disciplina parcela da função administrativa213 vocacionada
à captação, custódia, gestão e dispêndio de recursos públicos214. No
verbo de Roberto Dromi, “El Derecho Financiero es una disciplina
jurídica autónoma del derecho administrativo”215.
Tributário”, do “Direito Financeiro”, do “Direito Previdenciário” – conquanto se constituam
em unidades temáticas tão sujeitas ao regime jurídico administrativo como quaisquer outras” (Curso
de Direito Administrativo, 31ª ed. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 37 e 38).
211 Anote-se que a própria Constituição Federal consagra a autonomia do Direito Financeiro:
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre: I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico” (grifo nosso).
212 A este respeito, leciona o Professor Heleno Taveira Torres: “O Direito Financeiro,
como dogmática jurídica (Ciência do Direito), ao descrever o seu objeto (e, assim,
construir o sistema externo), que é o conjunto de normas jurídicas que direta ou indi-
retamente regem a atividade financeira do Estado (sistema interno), tem sua unidade
forjada a partir da própria Constituição. Esta é a diferenciação que permite a autonomia
do Direito Financeiro, a partir da Constituição Financeira” (Direito Constitucional Finan-
ceiro: teoria da Constituição Financeira. São Paulo: RT, 2014, p. 38).
213 Eis a nossa definição de função administrativa: “(...) função exercida pelo Estado, ou
por quem lhe faça as vezes, que se singulariza por ser desenvolvida mediante compor-
tamentos submetidos à lei ou, excepcionalmente, diretamente à Constituição, e sujeitos
à controle jurisdicional” (VALIM, Rafael. O princípio da segurança jurídica no Direito
Administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 66).
214 ATALIBA, Geraldo. Normas gerais de Direito Financeiro. Revista de Direito Adminis-
trativo, p. 40. O Professor Regis Fernandes de Oliveira assim define o Direito Financei-
ro: “Podemos definir o Direito Financeiro como o ‘o conjunto de princípios e regras
que dispõe sobre a arrecadação de receitas não tributárias, coloca-as no orçamento,
estabelece as despesas, realiza-as, controla-as por seus órgãos e instrumentos de contro-
le, administra receitas e despesas, distribui-as entre os diversos entes federativos, exige
responsabilidade na aplicação dos recursos e impõe sanções às infrações cometidas”
(Curso de Direito Financeiro, 6ª ed. São Paulo: RT, 2014, p. 184).
215 DROMI, Roberto. Derecho Administrativo, 4ª ed. Buenos Aires: 1995, p. 171; BOURGET,
Renaud. La science juridique et el droit financier et fiscal: étude historique et comparative du
développement de la science juridique fiscal (fin XXe et XXe siècles). Paris: Dalloz, 2002, p. 333-335.

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