Sovereign debt restructurings: the debate over its regulation in terms of a global governance dispute/Reestructuraciones de deuda soberana: El debate sobre su regulacion en terminos de disputa por la gobernanza global.

AutorManzo, Alejandro

I-Introduccion

Las Reestructuraciones de Deuda Soberana (REDS) son procesos intrinsecamente conflictivos. Cuando un Estado deudor activa una reestructuracion debe negociar con sus acreedores partiendo de considerar que no tiene suficientes recursos para honrar sus deudas tal cual estaba originariamente previsto. Esta situacion de escasez pone desde el inicio en tension a estos extremos. Asimismo, los acreedores rara vez constituyen un todo homogeneo (Brooks et al. 2015). Con ello, en el comun de los casos, la tension en estos procesos se manifiesta de forma compleja en una competencia diversificada entre deudor y acreedores y diversos grupos de acreedores entre si ?Cual es la modalidad regulativa mas adecuada para ordenar las reestructuraciones?

El debate en torno a si la solucion > vigente es suficiente o si es conveniente redactar un mecanismo > para REDS ha vuelto a ocupar un lugar destacado en la agenda politica economica global. (1) Tras el estallido de la crisis de las hipotecas subprime en 2007 distintos analisis empiricos mostraron fallas en la manera en la cual estos procesos actualmente se sustancian (IMF 2013; UNCTAD 2015). El caso griego dio cuenta de la incapacidad de los arreglos existentes al tiempo de activar las reestructuraciones de manera oportuna y en la profundidad necesaria para prevenir o resolver crisis financieras (problematica too litle too late); como bien observa Boughton, ante su primera prueba de fuego, las herramientas disenadas por el FMI a estos efectos a principios del 2000 fueron torpemente vulneradas (Boughton, Brooks, and Lombardi 2014). El caso de los fondos buitre vs. Argentina, denominado por observadores internacionales como el "juicio del siglo" (Halverson Cross 2015, 113), exacerbo por su parte el denominado > hasta el punto tal de--y suponiendo que la injunction dictaminada por el juez norteamericano Griesa se reprodujese en otros casos semejantes--tornar imposible las reestructuraciones presentes y futuras (Stiglitz 2014).

A fin de lidiar con estas problematicas, el FMI y la ONU propusieron soluciones diferentes. En efecto, la Asamblea General de la ONU creo, en setiembre de 2014, un Comite Especial encargado de disenar un mecanismo legal para regular las REDS (A/RES/68/304 2014), mientras que el FMI inicio un proceso de actualizacion de cuatro componentes claves de su marco de referenda para reestructuraciones cuyo avance mas relevante, exhibido en octubre de 2014, giro en torno a nuevos modelos de clausulas contractuales para ser incorporados en las futuras emisiones de deuda soberana (IMF 2014).

Estas instancias fueron promovidas por nucleos de poder diferentes en la gobernanza financiera global. La iniciativa de la ONU fue sustentada por el G77 + China en tanto que la del FMI fue el resultado de la cooperacion entre grupos de trabajo del propio FMI, el Tesoro Norteamericano y la International Capital Market Association (ICMA) (2), (IMF 2014). Ahora bien, mientras que el primer nucleo de poder presto apoyo a la iniciativa contractual del FMI, el segundo rechazo desde el inicio la discusion abierta en la ONU tal como se observa en los siguientes graficos:

A diferencia de los representantes de los paises del G-77 + China, aquellos de los paises centrales plantearon las alternativas > y > en terminos excluyentes; esto es, la reforma del regimen de reestructuraciones no debia suponer otra solucion que no fuese la contractual. Su posicion resalta e invita a la reflexion en tanto--como se visualiza en los graficos presentados--cuantitativamente ocupa un lugar minoritario en la Asamblea General y se mantiene de forma estable a lo largo de todo el proceso. De igual modo, en cuanto sus representantes y aquellos del FMI y de las asociaciones de capital involucradas en la redaccion de las nuevas clausulas contractuales, no participaron en la labor del Comite Especial creado por la Asamblea General pese a haber sido invitados a estos efectos. Cabe en consecuencia preguntarse ?Por que los agentes senalados obraron en este sentido teniendo en cuenta que la iniciativa de disenar un mecanismo legal contaba con el soporte de la amplia mayoria de los paises-miembro de la ONU?

La literatura especializada en economia politica global ha buscado respuesta a este interrogante analizando los limites y potencialidades de los enfoques contractual y legal (o estatutario) al tiempo de organizar las reestructuraciones, primando la posicion contractualista en el seno del FMI, el Tesoro Norteamericano y la ICMA (Gelpern 2016; Makoff and Kahn 2015). Desde la linea de analisis de esta posicion, la postura de clausura de estos agentes a debatir un enfoque estatutario se explica a partir de un discurso en el que se afirma que es posible alcanzar resultados eficientes en las reestructuraciones sin necesidad de incurrir en una regulacion legal que -entiendentraeria aparejado consecuencias impredecibles y, desde alli, encareceria los costos del financiamiento hacia los mercados emergentes con efectos gravosos para la economia mundial (Bolton 2003).

Este articulo propone un acercamiento diferente a esta problematica que abandona la perspectiva > y abraza aquella que, en palabras de Mattli y Woods, se ordena alrededor del interrogante > (Mattli and Woods 2009); esto es, se pretende pasar de un debate con eje en la cuestion de > a un debate que reflexione en relacion a > de los agentes mencionados al tiempo de promover una modalidad contractual y resistir la construccion de un mecanismo legal para REDS. En esta direccion, destacados autores han sugerido en publicaciones periodisticas que tras esta posicion de resistencia subyace, en realidad, la vocacion de estos agentes de mantener el status quo y, desde alli, su rol dominante en la gobernanza financiera global. (3)

A fin de problematizar empiricamente esta sugerencia, este articulo compara el contenido de la propuesta contractual del FMI de 2014--(IMF 2014)--con el de la primera iniciativa presentada al Comite de la ONU en 2015 -vgr. iniciativa de la mision Argentina, (UN proposal by Argentina 2015)- en torno a tres dimensiones que se juzgan relevantes al tiempo de visualizar rasgos de cambio o conservacion con respecto a los elementos de la Arquitectura Financiera Internacional (AFI) que se activan actualmente al tiempo de organizar las reestructuraciones; estas dimensiones son: 1) la participacion de la comunidad internacional; 2) el involucramiento de organos de resolucion de conflictos; 3) el reparto de cargas y derechos entre el Estado deudor y sus acreedores. Se toma en cuenta esta iniciativa no por su impacto efectivo en la AFI (finalmente, la Asamblea General no aprobo ninguna de las propuestas discutidas en dicho Comite) (4) sino en la medida en que, se considera, constituye un buen punto de comparacion con la propuesta del FMI al pretender poner en practica un procedimiento legal que define las problematicas de las reestructuraciones, sus institutos y finalidades, a partir de un marco de referencia que se nutre en buena medida de la cosmovision propia de la agenda para el desarrollo de la UNCTAD y, en consecuencia, se aleja en aspectos claves de aquella dominante en el seno del FMI (UNCTAD 2015).

Se argumenta en este articulo que la iniciativa del Fondo favorece, en las dimensiones analizadas y en mayor medida que la propuesta A. en la ONU, los intereses materiales de los gobiernos de los paises centrales, del propio FMI y de las grandes corporaciones financieras que lo promovieron. Se entiende que este analisis es util al momento de reflexionar sobre los limites de aquellos modelos interpretativos de la realidad social que intentan explicar la oposicion de estos agentes a la redaccion de un mecanismo estatutario para reestructuraciones en terminos exclusivos de una racionalidad tecnica y abstracta, y desconociendo las relaciones de poder que subyacen tras sus posiciones y las instituciones que moldean la AFI.

II-Breve introduccion al regimen de reestructuraciones vigente: dimensiones de analisis

El espacio del campo academico que reflexiona sobre el mercado de deuda soberana se estructura a partir de multiples pares conceptuales. La dicotomia enfoque > es la mas comun en la literatura. En este sentido, la nueva propuesta del FMI es exhibida como un triunfo de la primera posicion sobre la segunda, representada en la coyuntura concreta por el mencionado Comite de la ONU (Makoff and Kahn 2015). Un mecanismo estatutario es por definicion una modalidad juridica: a) >--que opera independientemente de la voluntad de las partes contratantes--en tanto ha sido aprobado por una autoridad con poder politico por sobre los agentes privados; b) > en cuanto su validez y vigencia estan, precisamente, atados al poder de dicha autoridad; c) > en la medida en que sus preceptos son obligatorios aun cuando hayan sido o no incorporados en los contratos; d) >: en razon de que ordena los procesos a partir de reglas generales y abstractas, y designa una entidad--con diferente naturaleza y potestades segun las distintas propuestas- encargada especificamente de controlar que dichas reglas se apliquen a los casos particulares que ingresan bajo su dominio. Por defecto, la modalidad contractual es >, >, > y > (Gelpner 2014).

La dicotomia > (5) es menos comun en la literatura y por buenas razones. El acelerado crecimiento de los paises emergentes y el relativo estancamiento de los paises centrales de occidente--en el marco de un acentuado proceso de transnacionalizacion- ha abierto paso a un mundo en donde las relaciones norte-sur de la inmediata post-guerra fria se redefinen de manera compleja en una nueva heterogeneidad institucional a traves de distintas estrategias de cooperacion, dominacion y resistencia (Grabel 2012). Aun asi, se considera que este par conceptual sigue teniendo potencial analitico en aquellos casos--como el que aqui se estudia--en los que se disputa la gobernanza financiera global, todavia significativamente controlada por los...

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