Sindicalização na função pública brasileira: desafios para a implementação da Convenção N. 151 da OIT
| Autor | Luísa Cristina Pinto e Netto e Ana Cláudia Nascimento Gomes |
| Páginas | 71-93 |
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Com a promulgação da Constituição da República de 1988 (CR/88), a doutrina jusadministrativista dedicou-se a tratar, entre várias outras questões, da problemática do regime jurídico único dos servidores públicos, cuja obrigatoriedade era prevista no art. 39, caput; a discussão estendia-se desde a abrangência do regime até a sua natureza. A promulgação da Emenda Constitucional n. 19/1998 arrefeceu a discussão com a abolição da menção expressa ao regime jurídico único, o qual recobraria a sua vigência, ainda que precária, com a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn n. 2135-4/DF) que restabeleceu o preceito original1.
Continuou-se então, comodamente, a encarar a questão como um dado, inserindo-a em uma concepção dogmática de aceitação de uma pretensa imposição constitucional de regime jurídico de natureza integral-mente unilateral estatutária, repetindo-se os mesmos argumentos tradicionalmente esgrimidos, sem que se abrisse a possibilidade de questionar e ultrapassar padrões de raciocínio e de discurso relativos ao universo da função pública cristalizados em outro paradigma jurídico-constitucional. Perdeu-se a oportunidade de aprofundar o debate sobre a função pública brasileira, alargando-o abarcar, ademais, outras discussões inadiáveis, como, por exemplo, de qual regime jurídico se pode tratar; se é possível um regime jurídico verdadeiramente único; qual a interpretação constitucionalmente adequada para essa imposição; como operam as vinculações jusfundamentais que incidem sobre a relação de função pública na definição da natureza do seu regime; qual a seara viável para a contratualização individual e/ou coletiva em termos de carreiras e em termos de matérias da disciplina normativa.
Essa necessidade de aprofundamento teórico e dogmático, e mesmo de aperfeiçoamento e produção de disciplina normativa para a função pública brasileira se faz sentir marcadamente na seara dos direitos coletivos, como o são a sindicalização e a greve, previstas desde a Constituição da República de 1988 em seu texto originário, mas sempre tolhidas diante da sacralização do tradicional modelo unilateral estatutário.
De fato, a arraigada defesa do modelo unilateral estatutário como único adequado à função pública e sua aceitação sem maiores discussões marca o tratamento da função pública brasileira mesmo após a Constituição da República de 1988. Tal tratamento se insere em uma concepção jusadministrativista baseada em construções, conceitos e premissas teóricas - como uma absoluta indisponibilidade e supremacia do interesse público, uma ultrapassada interpretação da teoria do órgão, uma velada compreensão da Administração Pública como ainda impermeável à procedimentalização efetiva e à jusfundamentalização - notadamente incongruentes com as imposições da atual Constituição, que determinam a estruturação de uma Administração Pública adequada ao Estado de Direito Democrático e
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Social, em permanente construção. O tratamento da função pública brasileira, pode-se dizer, deixa transparecer a necessidade de revistar aspectos axiais do nosso Direito Administrativo, visando a torná-lo condizente e operante no atual quadro jurídico-institucional, que demanda uma atividade administrativa eficiente, colaborativa, procedimentalizada e parametrizada pelos direitos fundamentais2.
Não é surpresa, desse modo, que seja lenta e árdua a introjeção de uma mentalidade contratual na função pública brasileira, o que se observa claramente no processo de ratificação da Convenção n. 151 da OIT. Com bastante atraso comparativamente a outros países, até mesmo da América Latina3, o Brasil ratificou a Convenção n. 151 da OIT4 apenas em 2010, por meio da edição do Decreto Legislativo n. 206, de 8 de abril. Somente em 2013, sobreveio o Decreto Presidencial n. 7.4995, de 6 de março. Com isto, no plano normativo, pode-se ter como aberta a porta para a superação do dogma da unilateralidade da definição do regime jurídico funcionarial6, o que nos coloca, na atualidade, finalmente em um contexto jurídico-positivo de inegável reconhecimento do direito à negociação coletiva no âmbito da função pública (civil)7.
Não obstante, para a efetividade desse direito coletivo (e, melhor, para a plena assimilação desse direito dos trabalhadores públicos8 pela Administração Pública brasileira, como um processo permanente de natu-
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reza negocial coletiva), ainda há diversas barreiras a serem vencidas, entre as quais se destaca a definição legal de questões essenciais que envolvem os sindicatos profissionais que albergam trabalhadores públicos (sua legitimidade, representatividade, abrangência subjetiva, contribuições sindicais, incidência ou não do princípio da unicidade sindical etc.). Trata-se, como se percebe, de premissa para a própria segurança jurídica dos futuros negócios jurídicos coletivos9, uma vez que, se já é tormentosa a genérica regulamentação dos entes sindicais no Brasil, mais tormentosa se afigura a questão relativamente aos sindicatos de trabalhadores públicos, cuja total indefinição infraconstitucional enfraquece substancialmente a negociação coletiva na função pública e tem descapacitado a articulação desses entes, gerando mesmo conflitos e lides intersindicais10.
Neste cenário, o presente artigo visa, partindo de uma concepção de função pública adequada ao atual Estado de Direito Democrático e Social, apresentar algumas considerações acerca da adoção pelo Brasil da Convenção n. 151 da OIT, na esteira da irreversível internacionalização dos diretos fundamentais, buscando apontar os principais desafios a serem vencidos no cenário interno para a sua efetiva implementação. Para tanto, faz-se uma breve aproximação da concepção de função pública reclamada pelo Estado de Direito Democrático e Social, necessariamente impregnada pelos direitos fundamentais, indicando-se, em seguida, as linhas essenciais do movimento de internacionalização dos direitos fundamentais. Lançadas sucintamente estas premissas, passa-se à análise do modelo de sindicalização brasileiro e sua aplicação na função pública, bem como das imposições advindas da adoção da Convenção n. 151 da OIT, apontando-se, ao final, vetores para a superação dos desafios colocados por sua adoção e efetiva implementação11.
Como se sabe, a Constituição brasileira atual consagra um Estado de Direito Democrático e Social, isto é, Estado estruturado sobre os princípios da juridici-dade, democracia e socialidade12. Tal modelo estatal rechaça boa parte das alegações tradicionais em defesa do modelo unilateral estatutário, construídas na esteira da chamada relação de especial sujeição, uma vez que torna intolerável qualquer concepção da relação de função pública fora de quadros jurídicos (NETTO, 2005, p. 117-132); a relação de função pública é relação jurídica travada entre sujeitos de direito que não perdem esta qualidade. Nesse cenário, somente se pode cogitar de uma subordinação jurídica como dever de bom cumprimento das funções, de caráter profissional, eventual-mente reforçado por compromissos de honra, lealdade e diligência relativos à função (FERNANDES, 1995, p. 177). Por certo, não se pode admitir qualquer relativização ou enfraquecimento dos direitos fundamentais no bojo das relações de função pública à margem das balizas constitucionais e legais. Se a ótica do poder e da sujeição se mostrava adequada ao modelo de Administração próprio do Estado Liberal, não se amolda às exigências do Estado de Direito Democrático e Social, que reclama transparência, eficiência e participação do agente público; exige uma compreensão adequada das relações de função pública, perpassadas pelos direitos fundamentais, incluídos os direitos coletivos.
A concepção unilateral, como se percebe, interfere essencial e negativamente no reconhecimento e efetivação dos direitos coletivos na função pública, visto que embasada em premissas e construções de base incompatíveis com tais direitos, explicitamente garantidos pela ordem constitucional atual. Sendo assim, em
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primeiro lugar, mostra-se impostergável o afastamento da construção clássica da relação de especial sujeição (FERNANDES, 1995, p. 148) - seja de forma absoluta, seja em favor de uma concepção consentânea com o modelo estatal atual13 - por força, paulatinamente, da juridicização do âmbito interno do Estado (SOUSA, 2000, p. 159), da constitucionalização e jusfundamentalização da ordem jurídica e da atuação do Estado e da procedimentalização de sua administração.
A Administração plasmada em nossa Constituição, mesmo sem se despir de sua autoridade (SOARES, 1992, p. 24), não deve atuar sempre à margem do consenso nas relações jurídicas que firma com sujeitos de direito, tem que se abrir para a participação no exercício da função administrativa num quadro jurídico-político conformado pelo modelo de Estado de Direito Democrático e Social14. Na seara do Direito Administrativo, esse modelo se manifesta com muita clareza na imposição de procedimentalização da atividade administrativa, ou seja, para além da sua estruturação a partir de relações jurídicas, na compreensão "do procedimento como...
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