A Room with a View - The Protection of Social Rights in a European International and Supranational Perspective

AutorSara Cocchi
CargoUniversità degli Studi di Firenze, Florença, Italia
Páginas19-60
A Room with a View – La Protezione dei Diritti
Sociali in Prospettiva Europea Internazionale e
Sovranazionale1
A Room with a View – The Protection of Social Rights in a European
International and Supranational Perspective
Sara Cocchi
Università degli Studi di Firenze – Florença, Itália
Riassunto: Il present e contributo esamina le at-
tuali possibilità di un riconoscimento “europeo”
per i diritti sociali attraverso l’analisi delle prin-
cipali fonti del Consiglio d’Europa e dell’Unio-
ne Europea che li riguardano. Ripercorrendo le
difficoltà emerse nell’inserimento di tale contro-
versa categoria di diritti nei documenti “europei”
fondamentali, ci si interrogherà quindi sull’ef-
fettivo grado di protezione che questa inclusio-
ne ga rantisce e sui rischi che l’insofferenza nei
confronti di vincoli sovranazionali ritenuti ec-
cessivamente penetranti può comportare. Alcuni
riferimenti alle principali decisioni emesse dalla
Corte Europea dei Diritti dell’Uomo e dalla Cor-
te di Giustizia Europea mostreranno non soltanto
le difficoltà interpretative incontrate nell’appli-
cazione delle norme esaminate, ma anche l’esi-
stenza di strumenti che possono contribuire atti-
vamente al loro superamento.
Parole chiave: Diritti Sociali. Europa. Carta
Sociale Europea. Carta dei Diritti Fondamentali
dell’Unione Europea. Corte Europea di Giusti-
zia. Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
Abstract: This article examines the current
framework for a “European” recognition of
social rights starting from the main relevant
Council of Europe and European Union
sources. Through a review of the main chal-
lenges faced by such a debated category of
entitlements in the European context, we
will discuss the actual effectiveness of their
protection and the potential risks implied in
skeptical positions towards supranational
commitments perceived as exceedingly per-
vasive. References to selected case law from
the European Court of Human Rights and
the European Court of Justice will not only
highlight the obstacles related to the enact-
ment of “European” social rights provisions,
but also point out the presence of interpre-
tive tools that may actively help in overcom-
ing them.
Keywords: Social Rights. European Social
Charter. Charter of Fundamental Rights of the
European Union. European Court of Justice.
European Court of Human Rights.
1 Recebido em: 27/9/2014
Revisado em: 5/11/2014
Aprovado em: 13/11/2014
Doi: http://dx.doi.org/10.5007/2177-7055.2014v35n69p19
20 Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014
A Room with a View – La Protezione dei Diritti Sociali in Prospettiva Europea Internazionale e Sovranazionale
1 Nota Introduttiva
Quale riconoscimento “europeo”, oggi, per i diritti sociali? Con la
consapevolezza della vastità degli argomenti che esso abbraccia, il pre-
sente contributo si propone di esplorare questo interrogativo attraver-
so l’analisi delle principali fonti del Consiglio d’Europa e dell’Unione
Europea finalizzate alla protezione e alla promozione di tale controver-
sa categoria di diritti, con particolare attenzione alle difficoltà emerse
nell’inserimento di essi all’interno dei documenti fondamentali e all’ef-
fettivo grado di protezione che questa inclusione garantisce. Tale approc-
cio permetterà di evidenziare in primo luogo la persistenza, anche a li-
vello sovranazionale, della cd. minorità dei diritti sociali (MAZZIOTTI,
1954) rispetto ai diritti di libertà e ai diritti politici, già riscontrata – con
diverse sfumature - all’interno dei singoli ordinamenti nazionali. Inoltre,
consentirà di mostrare i riflessi delle obiezioni generalmente avanzate nei
confronti dei “diritti di terza generazione” (MARSHALL, 1950) in una
dimensione in cui la tangibile diffidenza rispetto a vincoli sovranaziona-
li eccessivamente penetranti rischia di affievolire l’effettività della loro
tutela. Alcuni riferimenti alle principali decisioni emesse dalla Corte Eu-
ropea dei Diritti dell’Uomo e dalla Corte di Giustizia Europea evidenzie-
ranno, nel corso della trattazione, non soltanto le difficoltà interpretative
incontrate nell’applicazione delle norme esaminate, ma anche l’esistenza
di strumenti che possono contribuire attivamente al loro superamento.
2 Il Consiglio d’Europa e la Protezione dei Diritti Sociali
Tenendo a mente il fil rouge appena tratteggiato, si ritiene dunque
opportuno esplorare in primo luogo i meccanismi approntati dal Consi-
glio d’Europa. All’analisi della Carta Sociale Europea, dei suoi protocolli
aggiuntivi e della sua versione rivista seguirà un approfondimento dedica-
to agli spazi di tutela offerti ai diritti sociali dalla Convenzione Europea
per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo (CEDU), incentrata eminente-
mente sulla protezione dei diritti civili e politici. Come si avrà modo di
vedere nelle pagine che seguono, un’attenta lettura di alcune importanti
sentenze della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo e alcuni recenti pro-
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poste di futuri interventi normativi lasciano intravedere oggi spiragli inte-
ressanti per una tutela auspicabilmente paritaria dei diritti sociali rispetto
ai diritti di prima e seconda generazione in seno alle istituzioni afferenti
al Consiglio d’Europa.
2.1 Persistenza di una Dicotomia: la carta sociale europea
Sebbene il primo e fondamentale trattato promosso dal Consiglio
d’Europa, la “Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uo-
mo” del 1950 (CEDU), includesse nel corpus dei diritti protetti anche un
numero estremamente limitato di posizioni giuridiche soggettive ricondu-
cibili all’alveo dei diritti sociali2, il loro primo esplicito riconoscimento
pattizio da parte di tale istituzione internazionale si deve alla “Carta so-
ciale europea” (CSE), firmata a Torino il 18 ottobre del 1961 da tredici
degli allora sedici Stati membri ed entrata in vigore il 25 febbraio 1965 al
raggiungimento delle cinque ratifiche previste.
Scorrendo rapidamente la Parte II della CSE, è possibile nota-
re come buona parte dei diritti in essa menzionati siano essenzialmente
diritti dei lavoratori3. I restanti sono invece complessivamente riferibili
alla generalità degli individui4, o a specifiche categorie alle quali, con in-
tento anche promozionale, si ritiene necessario accordare una protezione
2 Il riferimento è qui all’art. 4 della CEDU nella sua formulazione originaria, che al par.
SURLELVFHLOODYRURIRU]DWRHSLQHOORVSHFL¿FRDOO¶DUWFKHQHOJDUDQWLUHODOLEHUWjGL
riunione e di associazione, vi include espressamente il diritto di dar vita ad associazioni
sindacali (e di unirsi ad esse) con l’obiettivo di proteggere i propri interessi. Il testo della
CEDU è consultabile alla pagina web
Html/005.htm>. Consultato il: 27 ott. 2014.
3 I principali sono, oltre al diritto al lavoro enunciato nell’art. 1 e i connessi diritti
all’orientamento (art. 9) e alla formazione professionale (art. 10), il diritto ad eque (art.
2), salubri e sicure (art. 3) condizioni di lavoro, il diritto ad un’equa retribuzione (art.
4), alla formazione di associazioni sindacali, nonché all’esercizio della contrattazione
collettiva (artt. 5 e 6). Il testo originale della CSE è consultabile alla pagina web
conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/035.htm>. Consultato il: 27 ott. 2014.
4 V. ad es., il diritto alla protezione della salute (art. 11), alla sicurezza sociale (art. 12),
all’assistenza sociale e medica (art. 13) nonché alla fruizione di servizi di welfare (art. 14).
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particolarmente rafforzata5. Sebbene il catalogo di diritti in essa conte-
nuto sia per molti versi più ampio e dettagliato rispetto a quanto previ-
sto da molte costituzioni dell’epoca, a detta dei primi come dei successivi
commentatori, la CSE non pare tuttavia brillare per intraprendenza, tanto
nella selezione e formulazione dei diritti che contiene (HARRIS, 1964,
p. 1.078-1.079; COSTA, 2000, p. 149), quanto nei meccanismi delineati
a protezione di essi. Sia le affermazioni iniziali contenute nella Parte I
che le modalità di adesione alla Carta e i meccanismi di controllo da essa
apprestati, sono infatti indice evidente della diffidenza espressa dalle Parti
Contraenti in riferimento alla configurazione dei diritti sociali come vere
e proprie posizioni giuridiche individuali. Nonostante infatti che la natura
giuridica della CSE sia identica a quella della CEDU, e che identica sia
la forza cogente dei due trattati, la struttura, la tecnica di redazione degli
articoli che la compongono e i meccanismi di tutela che caratterizzano
la Carta del 1961 lasciano trasparire una radicata riluttanza ad assumere
impegni di carattere internazionale con riferimento ad una categoria come
quella dei diritti sociali, la cui fisionomia risulta ampiamente incerta e di-
battuta (con alcune differenze) anche sul piano interno dei singoli dibattiti
nazionali. (OLIVIERI, 2008, p. 513)6
E’ innanzitutto particolarmente significativo che, facendo eco alle
aspirazioni espresse nel Preambolo alla Carta, l’effettiva realizzazione
5 V. ad es., il diritto alla protezione economica delle donne e dei bambini (art. 17), alla
SURWH]LRQHGHOOHGRQQH ODYRUDWULFLDUWR DOGLULWWRGHOOH SHUVRQHFRQGLVDELOLWj¿VLFKH
o psichiche al l’orientamento professionale, alla riabilitazione e al reinserimento sociale
(art. 15).
6 Olivieri (2008, p. 513), individua infatti un “doppio pregiudizio di ineffettività”
FKHKD ¿Q GDOO¶LQL]LRDFFRPSDJQDWR OD &DUWD 6RFLDOH(XURSHD UHODWLYR VLDDOOD ³QDWXUD
internazionale dei suoi obblighi”, sia al “contenuto sociale delle sue disposizioni”. Un
interessante – sebbene non del tutto sovrapponibile – parallelo con la vicenda che si
ricorda in queste pagine può essere rintracciato nel percorso di approvazione dei due
Patti Internazionali sui Diritti Civili e Politici (ICCPR) e sui Diritti Economici, Sociali
e Culturali (ICESCR) delle Nazioni Unite, per il quale si rinvia alle considerazioni di
Cassese (2009, p. 28 ss). Per alcuni riferimenti essenziali sul percorso di affermazione
dei diritti sociali nel panorama nazionale europeo (almeno continentale), si vedano, fra i
moltissimi contributi, almeno Baldassarre (1989); Luciani (1996); Costa (2008). Per una
posizione “classica” contraria alla costituzionalizzazione dei diritti sociali, non si può non
citare Forsthoff, [1953] 1973.
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dell’elenco di “diritti e principi” menzionati nella Parte I sia considerata
un risultato da perseguire, con tutti i mezzi ritenuti adeguati, tramite il
raggiungimento di condizioni a ciò idonee. Proprio queste ultime rappre-
sentano l’obiettivo verso il quale le parti contraenti si impegnano ad indi-
rizzare la propria politica: coerentemente, ciascun articolo contenuto nel-
la Parte II indica gli obblighi che ciascuno Stato contraente assume con
l’intento di assicurare l’effettivo esercizio di ognuno dei diritti elencati.
La CSE dunque non garantisce veri e propri diritti sociali (individuali o
collettivi che siano), ma si rivolge esclusivamente alle Parti Contraenti,
imponendo loro di orientare la propria azione verso il raggiungimento di
determinati effetti. La Carta non è tuttavia vincolante in ogni sua parte.
Secondo l’art. 20 par. 1 lett. a, gli Stati che la ratificano sono infatti ob-
bligati a dar seguito soltanto ad alcuni degli articoli della Parte II, sce-
gliendone però almeno cinque fra i sette relativi al diritto al lavoro, alla
formazione di associazioni sindacali, alla contrattazione collettiva, alla
sicurezza sociale, all’assistenza sociale e medica, alla protezione sociale,
giuridica ed economica della famiglia e alla protezione e all’assistenza
dei lavoratori migranti e delle loro famiglie. Questa flessibilità (GÓMEZ-
FERNÁNDEZ, 2009, p. 75), connaturata persino alle modalità di sotto-
scrizione del minimum core dei diritti sociali che la Carta intende proteg-
gere, è poi completata dalla previsione della lett. b del medesimo articolo,
secondo la quale le Parti Contraenti sono altresì obbligate dagli ulteriori
articoli (o persino singoli paragrafi) che esse stesse selezioneranno, così
da essere alla fine vincolate da non meno di dieci articoli (o quarantacin-
que paragrafi) totali.
Anche i meccanismi di verifica sull’attuazione della Carta e sul ri-
spetto degli obblighi assunti dagli Stati membri intendono evitare un’ec-
cessiva invadenza delle procedure di controllo. Il Comitato europeo dei
diritti sociali ha infatti il compito di esaminare i reports, inviati dagli Sta-
ti con cadenza annuale oppure a richiesta del Comitato dei Ministri del
Consiglio d’Europa, a seconda che essi riguardino le misure adottate in
relazione agli articoli sottoscritti oppure gli articoli non espressamente ac-
cettati, formulando conseguentemente le proprie Conclusioni all’indirizzo
di ciascun Paese membro. L’assenza di sanzioni per eventuali violazioni
o omissioni nel perseguimento degli obiettivi imposti dalla Carta è solo
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marginalmente compensata dal potere del Comitato dei Ministri del Con-
siglio d’Europa di rivolgere Raccomandazioni alle parti contraenti.
Sebbene nell’intento originario dei suoi redattori la CSE fosse stata
concepita per completare (AKANDJI-KOMBE, 2006) il sistema di pro-
tezione dei diritti umani già incardinato nella CEDU, un confronto an-
che superficiale mostra con evidenza il differente approccio impiegato
nella costruzione dei due trattati. Innanzitutto, la tecnica utilizzata per la
formulazione degli articoli dedicati ai singoli diritti protetti (o per la cui
protezione si auspica l’instaurazione di adeguate condizioni) nell’uno e
nell’altro trattato segnala tutte le difficoltà nell’affrontare in modo unita-
rio la categoria dei diritti fondamentali. Se infatti nella CEDU l’individuo
è espressamente indicato quale titolare di posizioni giuridiche che le parti
contraenti si impegnano ad assicurare, la CSE, stante la ritenuta natura
condizionata dei diritti sociali, si rivolge unicamente agli Stati imponendo
loro una serie di obblighi finalizzati a creare condizioni adeguate per il
loro “effettivo esercizio”. La (seppur contenuta) discrezionalità accordata
ad essi nella scelta degli articoli ai quali saranno vincolati può essere del
resto motivata in ragione del contesto storico nel quale la Carta è stata re-
datta ed in particolare dei diversi livelli di sviluppo economico raggiunti
dalle Parti Contraenti (HARRIS, 1964, p. 1080-1082). La differenza più
evidente è tuttavia inerente al meccanismo di protezione predisposto per
le due categorie di diritti: esso è infatti giurisdizionale nel caso dei diritti
civili e politici; ha invece rilevanza principalmente politica e dunque na-
tura più “persuasiva” quello basato su procedure di reporting periodico
previsto dalla CSE per i diritti sociali.
Se dunque da un lato è vero che i due trattati si inseriscono in un
comune disegno di protezione dei diritti fondamentali, dall’altro non si
può tuttavia non notare come lo sdoppiamento degli strumenti giuridici di
promozione e tutela delle due categorie di diritti (civili-politici e sociali)
sia frutto del profondo radicamento delle due opposte e apparentemente
inconciliabili ricostruzioni che di esse sono state offerte.
Anticipando di poco l’opzione confermata nel 1966 sul piano in-
ternazionale con l’approvazione dei Patti Internazionali sui diritti civili e
politici e sui diritti economici, sociali e culturali promossi dalle Nazioni
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Unite, la scelta “dualista” del Consiglio d’Europa pare dunque in questa
fase consolidare la separazione fra le due categorie di diritti, contribuen-
do così ad offuscare l’indivisibilità e l’interdipendenza almeno in linea di
principio riconosciute ai diritti fondamentali. (CARRILLO SALCEDO,
1991, p. 433-434)
2.2 I Riflessi Della Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Di-
ritti Dell’uomo Sulla Protezione dei Diritti Sociali
Se dunque i trattati promossi dal Consiglio d’Europa si limitano a
fotografare una dicotomia ancora una volta apparentemente irrisolvibile,
è tramite l’attività della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo che essa ini-
zia ad essere affrontata con l’intento di ricondurre ad unum i diritti civili e
politici e quelli sociali ed economici.
La prima affermazione di tale atteggiamento pretorio è contenuta
nella sentenza Airey v. Ireland (9 ottobre 1979), vero e proprio landmark
case relativo al ricorso di una cittadina irlandese titolare di sussidio di
disoccupazione alla quale gli elevati costi della procedura e delle tariffe
professionali e la conseguente impossibilità di procurarsi un avvocato che
la assistesse, avevano impedito di adire il tribunale competente per otte-
nere la separazione giudiziale dal marito violento. La Corte di Strasburgo,
ritenendo che l’assenza di programmi di assistenza legale per i non abbienti
in relazione alle cause di separazione violasse il diritto di accesso alla giu-
stizia previsto dall’art. 6 par. 1 CEDU, respinge le difese del Governo ir-
landese volte ad evidenziare l’impossibilità di pretendere l’istituzione di un
programma di legal aid gratuito omnicomprensivo e la scorrettezza di una
interpretazione della CEDU dalla quale derivino oneri socio-economici in
capo alle Parti Contraenti. La Corte afferma infatti che
[w]hilst the Convention sets forth what are essentially civil and po-
litical rights, many of them have implications of a social or econo-
mic nature. The Court therefore considers [...] that the mere fact
that an interpretation of the Convention may extend into the sphe-
re of social and economic rights should not be a decisive factor
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against such an interpretation; there is no water-tight division sepa-
rating that sphere from the field covered by the Convention7.
Inizia dunque con Airey un percorso tutto giurisprudenziale che,
con alterne vicende, offrirà svariati spunti per un progressivo riavvicina-
mento tra le due categorie (o generazioni) di diritti.
In primo luogo, si assiste ad una estensione della protezione offer-
ta dalla CEDU anche ad alcuni diritti ascrivibili al novero dei diritti so-
ciali, tramite l’elaborazione di peculiari tecniche interpretative. Così ad
esempio, si è ritenuto che la violazione del diritto ad un equo processo
relativo alla determinazione di civil rights and obligations” (così l’art. 6
CEDU) nel contenzioso instaurato di fronte all’autorità giudiziaria nazio-
nale pregiudicasse il godimento di diritti sociali a prestazioni pecuniarie
rivendicati in giudizio dai ricorrenti (SUDRE, 1998, p. 469). La Corte di
7 Airey v. IrelandSDU (¶LQROWUHSDUWLFRODUPHQWH VLJQL¿FDWLYRFKH SRFKHULJKH SL
tardi la Corte pur sottolineando come non compito suo indicare le misure che ciascuno
Stato deve adottare per garantire il rispetto dei diritti affermati nella CEDU, non rinunci
a dare t uttavia qualche suggerimento, a mero titolo di esempio: “[i]n addition, whilst
Article 6 para. 1 [...] guarantees to litigants an effective right of access to the courts
for the determination of their "civil rights and obligations", it leaves to the State a free
choice of the means to be used towards this end. The institution of a legal aid scheme [...]
FRQVWLWXWHVRQHRIWKRVHPHDQVEXWWKHUHDUHRWKHUVVXFKDVIRUH[DPSOHDVLPSOL¿FDWLRQ
of procedure. In any event, it is not the Court’s function to indicate, let alone dictate,
which measures should be taken; all that the Convention requires is that an individual
should enjoy his effective right of access to the courts in conditions not at variance
with Article 6 para. 1 [...]”. Con la medesima pronuncia, l’Irlanda è altresì ritenuta
responsabile della violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare (art. 8
CEDU), avendo indirettamente impedito alla ricorrente di ottenere il provvedimento
di separazione giudiziale: “As regards marriage, husband and wife [...] are entitled, in
certain cases, to petition for a decree of judicial separation; [...] the protection of their
private or family life may sometimes necessitate their being relieved from the duty to
live together. Effective respect for private or family life obliges Ireland to make this
means of protection effectively accessible [...]. However, it was not effectively accessible
to the applicant: not having been put in a position in which she could apply to the High
Court [...], she was unable to seek recognition in law of her de facto separation from her
husband. She has therefore been the victim of a violation of Article 8”; ibidem, par. 33.
La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo è consultabile on line a partire
GDOGDWDEDVH XI¿FLDOH +8'2&'LVSRQLELOL KWWSKXGRFHFKUFRHLQW!&RQVXOWDWR LO
27 ott. 2014).
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Strasburgo è così riuscita a tutelare, seppure in via riflessa, situazioni sog-
gettive afferenti sì alla “materia sociale”, ma caratterizzate da una spicca-
ta connotazione patrimoniale e per questo collocabili sotto l’etichetta di
civil right ai sensi dell’art. 6 CEDU. (SUDRE, 1999, p. 113)
In altri casi, invece, un diritto sociale è stato riconosciuto in quanto
effetto della legittima compressione di uno dei diritti fondamentali pro-
tetti dalla CEDU. E’ quanto la Corte afferma con riferimento al diritto
di proprietà sancito dall’art. 1 del Protocollo 1 CEDU, del quale con la
sentenza James and Others v. United Kingdom (1986) si è per la prima
volta affermata la legittima limitazione per ragioni di utilità pubblica fi-
nalizzate a garantire il diritto all’abitazione8. Altre ipotesi configurano in-
fine il divieto di discriminazione nel godimento dei diritti sanciti dalla
Convenzione (art. 14) come norma dotata di una potenziale vis expansiva
in grado di attrarre all’alveo della CEDU anche diritti latu sensu sociali.
La natura accessoria dell’art. 14 e la sua applicabilità ai soli diritti garan-
8e Court agrees with the applicants that a deprivation of property eected for no
reason other than to confer a private benet on a private party cannot be "in the public
interest". Nonetheless, the compulsory transfer of property from one individual to another
may, depending upon the circumstances, constitute a legitimate means for promoting
the public interest. [...] e taking of property in pursuance of a policy calculated to
enhance social justice within the community can properly be described as being "in the
public interest". In particular, the fairness of a system of law governing the contractual or
property rights of private parties is a matter of public concern and therefore legislative
measures intended to bring about such fairness are capable of being "in the public
interest", even if they involve the compulsory transfer of property from one individual to
another”; James and Others v. United Kingdom, 21 febbraio 1986, parr. 40-41. SUDRE, 1999
(p. 116), ricorda che la Corte di Strasburgo ha dichiarato legittima, in funzione della tutela
del diritto all’abitazione, anche la compressione del diritto al rispetto della vita familiare
(art. 8 CEDU), nella sentenza Velosa Barreto v. Portugal, 21 novembre 1995. Al tempo
stesso, tuttavia, il diritto all’abitazione non può essere automaticamente attratto nella sfera
dell’art. 8 CEDU ed in particolare non può essere indicato quale conseguenza diretta del
diritto al rispetto della vita privata: come fa notare Sonelli (2004, p. 1450), nella sentenza
Marzari v. Italy, 4 maggio 1999, la Corte rigetta le richieste del ricorrente aermando (par.
179) che “although Article 8 does not guarantee the right to have one's housing problem
solved by the authorities, a refusal of the authorities to provide assistance in this respect to
an individual suering from a severe disease might in certain circumstances raise an issue
under Article 8 of the Convention because of the impact of such refusal on the private life
of the individual”.
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titi dalla CEDU e dai suoi protocolli aggiuntivi, rende tuttavia necessario
ancorare la violazione del diritto sociale al mancato rispetto di uno dei
diritti contenuti in tali fonti (TOMUSCHAT, 2007, p. 861). E’ questo il
percorso seguito dalla Corte in Gaygusuz v. Austria, nel quale la Corte di
Strasburgo ritiene violato il combinato disposto degli artt. 14 CEDU e 1
Protocollo 1 dalla normativa austriaca in materia di sussidi di disoccupa-
zione, in base alla quale il ricorrente, cittadino turco residente in Austria,
si era visto negare tale forma di assistenza per mancanza del requisito del-
la cittadinanza, pur essendo in regola con i versamenti contributivi 9.
La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha inoltre ampliato il rag-
gio della propria giurisdizione, arrivando in taluni casi a tutelare i diritti
sociali attraverso la teoria giurisprudenziale delle obbligazioni positive.
Ritenendo infatti che la protezione offerta ad alcuni singoli diritti conte-
nuti nella CEDU non fosse adeguata, la Corte non ha esitato a suggerire
agli Stati responsabili di violazioni l’adozione di ulteriori specifiche mi-
sure positive volte a garantire in modo pieno ed effettivo i diritti protetti
dalla Convenzione. Da un lato, questa tecnica ha fornito l’occasione per
rivedere alcune obiezioni classiche ad una considerazione unitaria dei di-
ritti fondamentali ed in particolare per interrogarsi sull’adeguatezza della
mera astensione da interferenze quale garanzia di godimento dei diritti di
libertà10. Dall’altro lato, tuttavia, la Corte di Strasburgo ne ha fortemente
contenuto le potenzialità espansive, sfruttando le aperture da esse consen-
9 Gaygusuz v. Austria, 23 maggio 1996. Poiché la Corte ritiene che “the right to emergency
assistance - in so far as provided for in the applicable legislation - is a pecuniary right for
the purposes of Article 1 of Protocol No. 1” e che l’unico legame di reciprocità esistente
con il diritto a percepire il sussidio sia quello con il pagamento dei contribute previdenziali,
“as the applicant was denied emergency assistance on a ground of distinction covered by
Article 14 (art. 14), namely his nationality, that provision (art. 14) is also applicable” (par.
1RQHVVHQGRTXLQGLLOWUDWWDPHQWRGLVFULPLQDWRULRIRQGDWRVXJLXVWL¿FD]LRQLRELHWWLYH
e ragionevoli, lo Stato resistente è considerato responsabile della violazione dell’art. 14
CEDU in correlazione con l’art. 1 del Protocollo 1 (parr. 50 e 52).
10 Nel caso Plattform “Ärzte für das Leben” v. Austria, in materia di libertà di riunione,
la Corte, pur avvertendo che non è suo compito sviluppare una teoria generale delle
obbligazioni positive, sottolinea come un mero dovere di non interferenza da parte dello
6WDWR QRQ VLD VXI¿FLHQWH D JDUDQWLUH LO JRGLPHQWR GHO GLULWWR LQ HVDPH GRYHQGR DOWUHVu
TXHVW¶XOWLPRDGRWWDUH PLVXUHSRVLWLYH DI¿QFKpL PDQLIHVWDQWLSRVVDQR HVHUFLWDUORLQ PRGR
pieno ed effettivo; Plattform “Ärzte für das Leben” v. Austria, 21 giugno 1988, parr. 31-32.
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tite con estrema parsimonia11, forse temendo che alcuni articoli in parti-
colare possano essere utilizzati come grimaldelli per scardinare il sistema
di protezione offerto dalla CEDU e favorire così l’ingresso nel circuito di
diritti da essa non contemplati. (SONELLI, 2004, p. 1.448)
Sebbene quindi sia individuabile un filone giurisprudenziale ten-
dente ad riportare i diritti sociali alla giurisdizione della Corte Europea
dei Diritti dell’Uomo, la dottrina maggioritaria ha più volte espresso le
proprie perplessità riguardo alla riluttanza della stessa a riconoscere i
diritti sociali “in quanto tali” e non quali mere “implications” (o, nella
versione francese, “prolongements”) dei diritti civili e politici12. Pur au-
spicando una maggiore intraprendenza della Corte nello sfruttare mecca-
nismi interpretativi già in parte impiegati (SUDRE, 2003, p. 755-768),
sono stati comunque evidenziati tutti i limiti che una protezione essen-
11 Ne è un esempio il noto caso Botta v. Italy, nel quale il ricorrente, disabile, sosteneva
che l’impossibilità di accedere alle strutture balneari in una località di villeggiatura
fosse da imputarsi alla mancata vigilanza sull’adempimento degli obblighi imposti ai
concessionari degli stabilimenti da parte delle autorità comunali, responsabili quindi di
violazione del diritto al rispetto della vita privata (in particolare del diritto allo sviluppo
GHLUDSSRUWLLQWHUVRJJHWWLYLJDUDQWLWRGDOO¶DUW&('8/D&RUWHYHUL¿FDQGRVHLOGLULWWR
asserito dal ricorrente fosse o meno riconducibile a detto articolo, sottolinea che il dovere
dello Stato di garantire il rispetto di tale diritto consiste anche nell’adozione di misure
positive, nella determinazione delle quali, tuttavia, lo Stato mantiene sempre un margine
insindacabile di apprezzamento relativo al bilanciamento degli interessi individuali con
quelli della comunità. Affermando dunque che “a State has obligations of this type where
it has found a direct and immediate link between the measures sought by an applicant
and the latter’s private and/or family life”, la Corte conclude che il diritto vantato dal
ricorrente (ovvero “the right to gain access to the beach and the sea at a place distant from
his normal place of residence during his holidays”) riguarda “interpersonal relations of
such broad and indeterminate scope that there can be no conceivable direct link between
the measures the State was urged to take in order to make good the omissions of the
private bathing establishments and the applicant’s private life”, rigettando di conseguenza
il ricorso. Cfr. Botta v. ItalyIHEEUDLR SDUU (¶LQROWUH VLJQL¿FDWLYRFKH
la Commissione per i diritti umani (all’epoca ancora esistente), nella propria decisione
sull’ammissibilità del ricorso, abbia richiamato le ben note argomentazioni relative alla
non giustiziabilità dei diritti sociali, la cui realizzazi one si ritiene condizionata ad un
LQVLHPHGLSLIDWWRULGLQDWXUDHVVHQ]LDOPHQWH¿QDQ]LDULDFRVuFRPH DOO¶DPSLRPDUJLQH
di apprezzamento lasciato alla discrezionalità del legislatore (così riporta Sonelli (2004,
p. 1.449).
12 Il riferimento qui è sempre alla sentenza Airey v. Ireland, par. 26.
30 Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014
A Room with a View – La Protezione dei Diritti Sociali in Prospettiva Europea Internazionale e Sovranazionale
zialmente “riflessa” dei diritti sociali comporta. Per quanto la Corte di
Strasburgo abbia (cautamente) tentato di ampliare i confini del proprio
mandato, essa fino ad oggi ha tutelato i diritti sociali principalmente at-
traverso la valorizzazione degli aspetti patrimoniali delle situazioni giu-
ridiche violate, oppure interpretando estensivamente il contenuto di un
particolare articolo della CEDU ed attraendo nell’orbita di esso un diritto
sociale, inteso così quale sua peculiare sfaccettatura o condizione per il
suo pieno godimento13.
2.3 Sviluppi Recenti e Prospettive Future
Ad ogni modo, gli sviluppi intervenuti e le proposte avanzate negli
ultimi quindici anni in seno al Consiglio d’Europa hanno aperto nuove
prospettive per una protezione finalmente piena dei diritti sociali e, più
in generale, per una tutela integrale dei diritti fondamentali. Due sono
le principali direttrici individuabili all’interno di tale processo: la prima
mira al rafforzamento dei meccanismi offerti dalla Carta Sociale Euro-
pea; la seconda prospetta invece la possibilità di un ingresso “ufficiale”
dei diritti sociali nella CEDU (e dunque nella giurisdizione della Corte di
Strasburgo), mediante l’adozione di appositi protocolli o l’elaborazione di
dispositivi di raccordo fra CEDU e CSE.
Sul primo fronte, occorre innanzitutto segnalare l’adozione nel
1996 della Carta Sociale Europea Riveduta, entrata in vigore nel 1999.
Attualmente14 ratificata da trentatre (e firmata da altri dodici) dei quaran-
tasette Stati membri del Consiglio d’Europa, essa amplia la tutela offerta
ad alcuni dei diritti già contenuti nel trattato del 1961 e ne introduce di
nuovi, fra i quali, oltre ad alcuni riconducibili al novero dei diritti dei la-
voratori, spiccano il diritto alla protezione contro l’esclusione sociale e la
povertà (art. 30), il diritto alla casa (art. 31) e il diritto degli anziani alla
13 Anche in riferimento a tali scorciatoie ermeneutiche, non mancano in dottrina inviti
ad una maggior cautela, avvertendo che interpretazioni eccessivamente ardite potrebbero
¿QLUHSHUVQDWXUDUHOD¿VLRQRPLDGHOOD&('872086&+$7S
14 Si veda la situazione aggiornata in: nt/Treaty/Commun/
ChercheSig.asp?NT=163&CM=&DF=&CL=ITA>. Consultato il: 27 ott. 2014.
Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014 31
Sara Cocchi
protezione sociale (art. 23)15. Di notevole importanza, l’art. E, che, san-
cendo il principio di non discriminazione nel godimento dei diritti protetti
dalla CSE, fornisce al Comitato Europeo dei Diritti Sociali uno strumento
fondamentale per lo svolgimento dei nuovi compiti ad esso attribuiti l’an-
no precedente.
Il protocollo aggiuntivo del 9 novembre 199516 introduce infatti per
la prima volta nel sistema della CSE un sistema di reclami collettivi. Pre-
ceduto dal protocollo del 199117, che interveniva sul sistema di reporting
periodico in funzione di un maggior coinvolgimento delle organizzazioni
internazionali dei lavoratori e dei datori di lavoro e garantiva al Comitato
degli Esperti il potere di chiedere agli Stati membri precisazioni ed infor-
mazioni ulteriori, il protocollo del 1995 rappresenta un primo strutturato
tentativo di rafforzare la tutela offerta ai diritti sociali contenuti nella CSE
tramite l’introduzione di una procedura “quasi-giurisdizionale” (COSTA,
2000, p. 150) che potenzia il ruolo del Comitato Europeo dei Diritti So-
ciali. Esso infatti conferisce alle organizzazioni internazionali dei lavora-
tori, alle organizzazioni non governative dotate di status consultivo pres-
so il Consiglio d’Europa, nonché alle organizzazioni rappresentative dei
lavoratori a livello nazionale, la legittimazione a ricorrere di fronte al Co-
mitato degli esperti nell’ipotesi di “insoddisfacente applicazione” dei di-
ritti previsti dalla CSE da parte di uno Stato membro, prevedendo, in caso
di ammissibilità del ricorso, l’attivazione di una procedura in contraddi-
torio con la Parte Contraente interessata. Questa si concluderà con l’in-
vio al Comitato dei Ministri di un rapporto concernente le attività svolte
per accertare l’eventuale violazione, ed eventualmente con l’invio di una
15 5LPDQHIHUPRSXUFRQ SLFFROHPRGL¿FKHLOPHFFDQLVPR GLDGHVLRQH³ÀHVVLELOH´JLj
visto con la prima versione del Trattato; cfr. art. A, CSE Riveduta (1996), consultabile alla
pagina web /163.htm>. Consultato il:
27 ott. 2014.
16 Testo consultabile alla pagina web
Html/158.htm>. Consultato il: 27 ott. 2014.
17 Testo consultabile alla pagina web
Html/142.htm>. Consultato il: 27 ott. 2014.
32 Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014
A Room with a View – La Protezione dei Diritti Sociali in Prospettiva Europea Internazionale e Sovranazionale
raccomandazione allo Stato interessato, che dovrà poi nel suo successivo
rapporto periodico riferire le misure adottate per dar seguito ad essa18.
Anche sul fronte CEDU si registrano negli ultimi anni interventi
di grande rilievo e proposte significative in vista della predisposizione di
una tutela pienamente giurisdizionale dei diritti sociali da parte degli or-
gani del Consiglio d’Europa. Una tappa fondamentale di tale processo è
rappresentata dall’entrata in vigore (1º aprile 2005) del Protocollo n. 12
recante un divieto generale di discriminazione fondata “sul sesso, la raz-
za, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche o di altro genere,
l’origine nazionale o sociale, l’appartenenza a una minoranza nazionale,
la ricchezza, la nascita od ogni altra condizione” nel godimento di “ogni
diritto garantito dalla legge19”. Come la dottrina ha da tempo avuto modo
di sottolineare, tale avvenimento potrebbe aprire la strada ad un ingres-
so “ufficiale” dei diritti sociali nei meccanismi protettivi della CEDU.
Se infatti ad essere coperti dal divieto in oggetto sono tutti i diritti garanti-
ti dalla legge, i ricorrenti potranno rivolgersi alla Corte di Strasburgo per
chiedere protezione contro trattamenti discriminatori che si riflettano non
solo sul godimento dei diritti garantiti dalla CEDU, ma anche sulla frui-
zione di diritti garantiti dalla legislazione interna a ciascuno Stato, nonché
dai trattati internazionali che siano stati da esso ratificati. Ecco dunque
che, seppure dalla “porta di servizio” del diritto alla non-discriminazione,
i diritti sociali, tanto quelli riconosciuti dal diritto nazionale, quanto in
particolare quelli contenuti nella CSE, potrebbero diventare oggetto del-
la tutela giurisdizionale offerta dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo
(Akandji-KombE, 2008, p. 192; SUDRE, 2003, p. 770 ss). Si deve però
segnalare che, ad oggi, non si registrano decisioni della Corte Europea dei
Diritti dell’Uomo che trattino possibili violazioni di diritti sociali attra-
verso il meccanismo delineato.
18 Per un esame approfondito della “giurisprudenza” del Comitato Europeo dei diritti
sociali, delle tecniche decisorie da esso utilizzate, nonché dei soggetti e diritt i sui quali
si è principalmente concentrato il suo operato dal 1996 ad oggi, si rinvia alle ampie
considerazioni di Jimena Quesada (2011, p. 290-297) e Jimena Quesada (2012).
19 &IUDUW 3URWRFROOR&('8GHO QRYHPEUHDG RJJLUDWL¿FDWRGDGLFLRWWR
6WDWLPHPEUL GHO&RQVLJOLR G¶(XURSD H¿UPDWR GDDOWUL GLFLDQQRYH ,OWHVWR LWDOLDQRTXL
citato è consultabile alla pagina web nt/Treaty/ita/Treaties/
Html/177.htm>. Consultato il: 27 ott. 2014.
Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014 33
Sara Cocchi
Anche la dottrina più ottimista non manca tuttavia di avanzare a
riguardo alcune perplessità, sottolineando innanzitutto che la protezione
accordata ai diritti sociali dalla CEDU sarebbe comunque indiretta: ciò
che si intenderebbe proteggere sarebbe infatti il diritto a non subire discri-
minazioni nel godimento di un altro diritto, eventualmente anche sociale
(DE SALAS, 2004, p. 585). Occorrerà inoltre verificare l’intraprendenza
della Corte di Strasburgo nel trattare i ricorsi per violazione dell’art. 1
Protocollo 12: ci si limiterà a ripercorrere con minime variazioni la strada
già intrapresa in relazione al divieto di discriminazione imposto dall’art.
14 CEDU con riferimento ai diritti garantiti dalla Convenzione, oppure si
assisterà ad una nuova fase di dinamismo interpretativo (Akandji-Kom-
be, 2008, p. 184)? E inoltre: quale spazio di manovra potrebbe avere la
Corte di Strasburgo nell’imporre, o quantomeno suggerire, l’adozione di
misure positive agli Stati responsabili di aver violato il divieto generale
di non discriminazione, affinché essi possano effettivamente garantire il
pieno godimento di un determinato diritto? Se infatti la tutela offerta dalla
CEDU è, com’è noto, eminentemente risarcitoria, e il Protocollo 12 non
menziona alcun tipo di obbligo positivo che le Parti Contraenti sono tenu-
te ad assolvere (Akandji-Kombe, 2008, p. 190), potrà la Corte spingersi a
tanto? Queste domande sembrano per adesso destinate a rimanere prive
di risposta, sebbene una recente dottrina segnali interessanti spunti giu-
risprudenziali che lascerebbero intendere una futura evoluzione in senso
“integrato” della tutela dei diritti contenuti tanto nella CEDU che nella
CSE, ad opera in particolare della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo
(RUSSO, 2013, p. 3, che ricorda la sentenza Stummer v. Austria del 2011
come esempio di decisione della Corte di Strasburgo che richiama esplici-
tamente della Carta Sociale Europea).
Le soluzioni fin qui prospettate potrebbero tuttavia non essere le
uniche percorribili al fine di raggiungere una tutela completa dei diritti
fondamentali.
Con la Raccomandazione 1415 (1999)20, l’ Assemblea Parlamentare
del Consiglio d’Europa, riconoscendo l’indivisibilità dei diritti sociali dai
20 23 giugno 1999; tutte le Raccomandazioni, Risoluzioni e Working Documents
dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa sono consultabili a partire dal
34 Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014
A Room with a View – La Protezione dei Diritti Sociali in Prospettiva Europea Internazionale e Sovranazionale
diritti civili e politici, ha auspicato infatti l’inserimento a pieno titolo dei
diritti sociali all’interno della CEDU, mediante la predisposizione di un
protocollo aggiuntivo da sottoporre alla firma delle Parti Contraenti. Ciò
comporterebbe l’estensione della giurisdizione della Corte di Strasburgo
e la conseguente possibilità di indirizzare ad essa ricorsi individuali aven-
ti ad oggetto violazioni di tali diritti21. L’introduzione di un ricorso indi-
viduale a tutela dei diritti sociali non è del resto un’idea nuova: essa era
stata già proposta con la Raccomandazione 1354 (1998), quale meccani-
smo aggiuntivo da predisporre nell’ambito della Carta Sociale Europea,
eventualmente in vista della creazione di una vera e propria corte europea
per i diritti sociali. Sebbene tali idee siano rimaste ad oggi senza esito,
la possibilità di introdurre un ricorso individuale tramite un protocollo
aggiuntivo alla CSE è stata ripresa dalla Raccomandazione 1795 (2007),
mentre le più recenti Raccomandazione 1958 (2011) e Risoluzione 1792
(2011) suggeriscono ai competenti organi del Consiglio d’Europa di stu-
diare una revisione del Protocollo del 1995 alla CSE al fine di consentire
l’intervento di terzi nella procedura di ricorso collettivo.
Nel medesimo solco si inseriscono altresì alcune proposte della dot-
trina. In particolare esse sottolineano la necessità di creare meccanismi
di raccordo, anzi, vere e proprie “passerelle istituzionali” tra la CSE e la
CEDU, che consentano una sorta di traslatio iudicii dalla Corte di Stra-
sburgo al Comitato europeo dei diritti sociali (a questo punto, pienamente
giurisdizionalizzato?). Ciò permetterebbe innanzitutto di evitare la disper-
sione dei ricorsi eventualmente dichiarati irricevibili poiché aventi ad og-
getto diritti non compresi nella CEDU ed inoltre di ridurre al minimo le
possibili divergenze interpretative intercorrenti fra Corte di Strasburgo e
Comitato europeo dei diritti sociali.
sito web . Consultato il: 27 ott. 2014. La proposta non è
DIIDWWRQXRYDHUDJLjVWDWDDYDQ]DWD DOOD¿QHGHJOLDQQL6HWWDQWD5DFFRPDQGD]LRQH 
(1978), sfociando nel 1984 nella redazione di un progetto di protocollo aggiuntivo (mai
approvato) che prevedeva l’introduzione nella CEDU del diritto alla parità retributiva tra
uomo e donna, all’uguaglianza tra i sessi in materia di impiego e di formazione, nonché
ad un’istruzione primaria obbligatoria e gratuita. (DE SALAS, 2004, p. 581-582)
21 La dottrina si è espressa favorevolmente nei confronti di tale proposta, sostenendone
l’utilità in ragione della indivisibilità dei diritti fondamentali. (AKANDJI-KOMBE,
2004, p. 83-92)
Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014 35
Sara Cocchi
Queste dunque le carte in tavola oggi. Occorrerà attendere gli ulte-
riori sviluppi del dibattito giuridico e istituzionale (ed esplorare le volontà
politiche dei Paesi membri del Consiglio d’Europa) per verificare in quali
termini le proposte fin qui avanzate potranno trovare effettiva realizzazio-
ne, tenendo a mente che, come si avrà modo di approfondire in seguito, la
CSE potrebbe essere oggetto di rinnovata attenzione in virtù del richiamo
ad essa contenuto nell’art. 151 del Trattato sul Funzionamento dell’Unio-
ne Europea.
3 Unione Europea e Diritti Sociali: una Panoramica di Problemi
Aperti
Volendo a questo punto esplorare la dimensione sovranazionale del
discorso “europeo” sui diritti sociali, si è ritenuto necessario tracciarne
le linee evolutive secondo un criterio strettamente cronologico. In questa
sezione, attraverso l’esame delle fonti primarie della CEE prima e della
UE poi, si intende mostrare il lungo – e certamente ancora non concluso
– processo di affermazione dei diritti sociali nel diritto dell’Unione Euro-
pea. Si ricorderà così la crescente rilevanza assunta all’interno dei Trattati
dalle competenze della UE sulle politiche finalizzate al perseguimento di
“obiettivi” sociali, fino ad arrivare alle prospettive aperte dal problematico
inserimento di numerosi riferimenti ai diritti sociali (si vedrà con quali for-
me e modalità) nella Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.
3.1 I Diritti Sociali nei Trattati dell’Unione Europea da Roma ad Am-
sterdam
Com’è noto, il trattato fondativo della Comunità Economica Euro-
pea, non conteneva alcun esplicito riferimento ai diritti fondamentali e,
conseguentemente, neppure ai diritti sociali. Sebbene incentrato sull’isti-
tuzione di un mercato comune governato dalle quattro libertà fondamen-
tali di circolazione necessarie per sostenerlo, il trattato siglato a Roma
il 25 marzo 1957 non sembrava tuttavia completamente indifferente di
fronte all’esigenza, espressa all’art. 117, di “[...] promuovere il miglio-
36 Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014
A Room with a View – La Protezione dei Diritti Sociali in Prospettiva Europea Internazionale e Sovranazionale
ramento delle condizioni di vita e di lavoro della mano d’opera22”. Con
una “buona dose di ottimismo liberale [...]” (GIUBBONI, 2004, p. 11)
si riteneva infatti che la “parificazione nel progresso” sarebbe avvenuta
per merito dello stesso funzionamento del mercato comune. Sarebbe stato
infatti il miglioramento delle condizioni economiche generali all’interno
dei Paesi membri a consentire ad essi di poter più efficacemente garan-
tire quei diritti sociali riconosciuti dalle costituzioni appena promulgate.
I riflessi di questa impostazione iniziale, dovuta in parte anche all’intento
di limitare al minimo le ingerenze delle nuove istituzioni comunitarie in
settori delicati come quelli delle politiche sociali, si sarebbero riverberati
a lungo sull’assetto della CEE prima e della UE in seguito, comportando
una evidente discrepanza tra il livello di protezione accordato ai diritti
sociali dalle istituzioni comunitarie e quello, più elevato, garantito inve-
ce all’interno degli Stati membri (GIUBBONI, 2008, p. 1.119-1.124, in
particolare per un’analisi del fenomeno alla luce del paradigma interpre-
22 Il testo originale del Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea può essere
consultato in:
TXT>. Consultato il: 27 ott. 2014. Inoltre, secondo l’art. 118, muovendosi unicamente
nel perimetro degli obiettivi generali del trattato, la Commissione potrà eventualmente
promuovere la cooperazione fra gli Stati membri in materie quali diritto al lavoro (ed
istanze connesse) e sicurezza sociale. Tuttavia, con maggiore incisività rispetto alle altre
norme collocate nel medesimo Titolo del trattato, l’art. 119 impone agli Stati membri di
garantire la parità retributiva tra uomo e donna. Come precisato dalla Corte di Giustizia
nella sentenza Defrenne (8 aprile 1976, causa 43-75), tale principio non opera unicamente
in senso verticale, nelle relazioni intercorrenti fra cittadino e autorità pubbliche,
imponendo solo a queste ultime un obbligo di non discriminazione; ma anche in senso
orizzontale, andando così ad incidere sull’autonomia contrattuale individuale e collettiva.
Si legge infatti al par. 39: “Neppure può essere accolta l'obiezione tratta dal fatto che
l’applicazione, da parte dei giudici nazionali, del principio della parità di retribuzione,
DYUHEEHODFRQVHJXHQ]DGLPRGL¿FDUHTXDQWROHSDUWLKDQQRFRQYHQXWRFRQDWWLULHQWUDQWL
nell'autonomia privata o professionale, quali i contratti individuali e i contratti collettivi
di lavoro. Dato che l’art. 119 è di natura imperativa, il divieto di discriminazione tra
lavoratori di sesso maschile e di sesso femminile riguarda infatti non solo le pubbliche
autorità, ma vale del pari per tutte le convenzioni che disciplinano in modo collettivo il
lavoro subordinato, come pure per i contratti fra singoli”. Tutte le sentenze della Corte
di Giustizia qui di seguito citate sono consultabili a partire dal database alla pagina web:
. Consultato il: 27 ott.
2014.
Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014 37
Sara Cocchi
tativo fornito dalla teoria ordoliberale tedesca). Nel disegno comunitario
delle origini, dunque, la tutela dei diritti sociali rimane di esclusiva com-
petenza dei singoli Stati, che provvedono ad assicurarla attraverso sistemi
di welfare sempre più estesi ed articolati (cfr. retro, in particolare, parr.
2.2 e 2.4), modellati sulle esigenze e caratteristiche sociali ed economiche
nazionali. Se i primi organici interventi delle istituzioni comunitarie in
materia sociale si inseriscono proprio nella fase di declino della golden
age dello stato sociale novecentesco23, per un (timido) allargamento in
tale direzione delle competenze occorrerà tuttavia attendere fino al 1986,
quando, con l’Atto Unico Europeo24, saranno inseriti nel Trattato CEE gli
artt. 130 A e 130 B. Essi tuttavia, pur menzionando per la prima volta la
“coesione economica e sociale” quale obiettivo di un’azione volta ad uno
sviluppo armonioso della Comunità, non inseriscono nei trattati posizio-
ni soggettive riconducibili alla categoria dei diritti sociali (GIUBBONI,
23 Il riferimento è qui al Regolamento 1408/71 relativo al coordinamento dei regimi
di sicurezza sociale per i lavoratori che si spostano all’interno della Comunità, e
VLJQL¿FDWLYDPHQWHEDVDWRVXOO¶DUW7&(UHODWLYRDOOHD]LRQLQHFHVVDULHDOIXQ]LRQDPHQWR
del mercato comune. Maurizio Ferrera individua in questo regolamento il primo atto
comunitario attraverso il quale la nozione di cittadinanza sociale, tradizionalmente
LQVFULWWDDOO¶LQWHUQRGHLFRQ¿QLQD]LRQDOLHFRPSUHQGHQWHLGLULWWLDVSHFL¿FLWUDWWDPHQWLGL
QDWXUDLQSULPROXRJRSUHYLGHQ]LDOHDVVLVWHQ]LDOHHVDQLWDULDVLDI¿HYROLVFHSHUDVVXPHUH
connotati sovranazionali e rafforzare il proprio collegamento con requisiti diversi, quali
in particolare lo status di “lavoratore” o di “residente”. (FERRERA, 2004, p. 11)
24 Il testo dell’Atto Unico Europeo è consultabile in:
content/IT/TXT/?uri=CELEX:11986U/TXT>. Consultato il: 27 ott. 2014. Non potendo
qui ulteriormente approfondire, basti in questa sede ricordare che il superamento della
iniziale estraneità dei diritti fondamentali (prima ancora che dei soli diritti sociali) ai
trattati istitutivi era stato nel frattempo avviato dalla Corte di Giustizia con la sentenza
Stauder (12 novembre 1969, causa 29-69). Vi si afferma infatti, con espressione sintetica
TXDQWRVLJQL¿FDWLYDFKHHVVLIDQQRSDUWHGHL³SULQFLSLJHQHUDOLGHOGLULWWRFRPXQLWDULR´H
che di essi è la Corte stessa a “garantire l’osservanza”. Ad ulteriore approfondimento della
direzione intrapresa, dieci anni più tardi, la Corte afferma altresì che “i diritti fondamentali
costituiscono parte integrante dei principi generali del diritto, di cui essa [stessa] garantisce
l’osservanza; nel garantire la tutela di tali diritti, essa è tenuta ad ispirarsi alle tradizioni
costituzionali comuni agli Stati membri e non potrebbe, quindi, ammettere provvedimenti
incompatibili con i diritti fondamentali riconosciuti e garantiti dalle costituzioni di tali
Stati; i trattati internazionali in materia di tutela dei diritti dell’uomo, cui gli Stati membri
hanno cooperato o aderito, possono del pari fornire elementi di cui occorre tenere conto
nell’ambito del diritto comunitario” (sentenza Hauer; 13 novembre 1979, causa 44-79).
38 Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014
A Room with a View – La Protezione dei Diritti Sociali in Prospettiva Europea Internazionale e Sovranazionale
2004, p. 15), limitandosi quindi ad indicare agli Stati membri le finalità
che avrebbero dovuto guidare la loro azione comune. Come si legge infat-
ti nel Preambolo, le alte Parti Contraenti firmatarie dell’Atto Unico inten-
dono “promuovere la democrazia” basata sui diritti affermati tanto dalle
costituzioni e dalle leggi nazionali quanto dagli strumenti internazionali
come CEDU e CSE, conferendo particolare rilievo a “libertà, uguaglianza
e giustizia sociale”.
L’Atto Unico Europeo conferisce inoltre un rinnovato impulso
all’espansione comunitaria nei settori dei diritti e delle politiche sociali,
ed in particolare di tutela dei lavoratori. L’introduzione nel TCE dell’art.
118 A, che conferisce al Consiglio il potere di adottare direttive contenen-
ti “prescrizioni minime applicabili progressivamente” in materia di mi-
glioramento dell’ambiente di lavoro, salute e sicurezza dei lavoratori, for-
nisce la base giuridica per il perseguimento di una armonizzazione delle
politiche sociali degli Stati Membri25 che proseguirà poi, estendendosi ad
altri settori, con il Trattato di Amsterdam e successivamente con il Tratta-
to di Lisbona.
La fine degli anni Ottanta registra poi due ulteriori proposte finaliz-
zate alla promozione dei diritti sociali in ambito comunitario. La prima,
proveniente dal Comitato Economico e Sociale, è diretta alla redazione di
una direttiva quadro il cui contenuto, ispirato alle principali convenzioni
dell’ILO, alla CEDU e alla CSE, possa garantire un nucleo di diritti so-
ciali fondamentali immuni alle pressioni della concorrenza. La seconda
proposta, avanzata dalla Commissione, auspica invece l’adozione di una
carta sociale comunitaria, che garantisca i diritti sociali fondamentali a
tutti i cittadini europei, indipendentemente dalla propria condizione lavo-
rativa. Ma i tempi non sono ancora sufficientemente maturi: l’assenza nei
trattati di qualsiasi base giuridica che possa giustificare l’intervento del-
le istituzioni comunitarie in settori “socialmente sensibili” come salute,
25 Anche alla luce dell’attività della Corte di Giustizia, interpreta in questi termini (e
non in ragione della volontà di lasciare agli Stati Membri un margine di discrezionalità
nell’attuazione delle politiche sociali) Russo (2012, p. 767 ss), che sottolinea altresì
la natura compromissoria di tali clausole, nel tentativo di mediare fra i diversi livelli
nazionali di protezione ed evitare così una deleteria “armonizzazione verso il basso” nella
tutela sociale.
Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014 39
Sara Cocchi
istruzione e assistenza sociale comporterà un drastico ridimensionamen-
to degli obiettivi perseguiti dal documento, significativamente intitolato
“Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori” (KEN-
NER, 2006, p. 8-10). Preceduta da un’ulteriore sollecitazione proveniente
dal Parlamento europeo ed approvata dal Consiglio Europeo di Strasbur-
go del 1989, la Carta si pone in sostanziale continuità con gli obiettivi di
coesione sociale recentemente inseriti nel Trattato CEE, ma non abban-
dona neppure l’impostazione liberista che aveva animato i trattati istituti-
vi. Nel Preambolo, inoltre, essa non manca di menzionare espressamente
tutti gli articoli del Trattato dai quali trae la propria legittimazione e, al
tempo stesso, di ricordare che in nessun caso da essa deriveranno amplia-
menti delle competenze delle istituzioni comunitarie26. Nonostante che le
posizioni soggettive contenute nella Carta siano tutelate essenzialmente
attraverso la lente della condizione di lavoratore27 e che il suo grado di
vincolatività sia quello di una semplice “dichiarazione”, il documento in
esame avrà un ruolo importante per il successivo sviluppo delle politi-
che sociali comunitarie ed avvierà una riflessione di più ampio respiro
26 ,Q TXHVWR VHQVR VRQR SDUWLFRODUPHQWH VLJQL¿FDWLYH OH DIIHUPD]LRQL SHU FXL ³WKH
completion of the internal market must favour the approximation of improvements
in living and working conditions, as well as economic and social cohesion within the
European Community, while avoiding distortions of competition” e “the implementation
RIWKH &KDUWHU PXVW QRWHQWDLO DQ H[WHQVLRQ RIWKH &RPPXQLW\¶VSRZHUV DV GH¿QHG E\
WKH7UHDWLHV´1RQRVWDQWHOHPRGL¿FKHDSSRUWDWHDL7UDWWDWLQRQVRWWUDJDQRVRYUDQLWjDJOL
Stati membri, la Carta sottolinea altresì che le politiche sociali rimarranno prerogativa dei
singoli Stati: “by virtue of the principle of subsidiarity, responsibility for the initiatives
to be taken with regard to the implementation of these social rights lies with the Member
States or their constituent parts and, within the limits of its powers, with the European
Community”. Il testo integrale della Carta può essere consultato alla pagina web:
KWWSZZZDHGKHXSOXJLQVIFNHGLWRUXVHU¿OHV¿OH&RQYHQWLRQVLQWHUQDWLRQDOHV
Community_Charter_of_the_Fundamental_Social_Rights_of_Workers.pdf>. Consultato
il: 27 ott. 2014.
27 Si veda ad es. l’art. 19, relativo al diritto alla salute e alla sicurezza sul luogo di
lavoro, oppure l’art. 26 che tutela le persone disabili presta particolare attenzione al loro
inserimento nel mondo del lavoro o alla loro formazione professionale; si distacca da
questa impostazione l’art. 25, in base al quale ad ogni persona che abbia raggiunto l’età
della pensione, senza tuttavia avere alcun diritto a percepire trattamenti previdenziali,
GHYRQRHVVHUHJDUDQWLWH ULVRUVHVXI¿FLHQWLSHU SURYYHGHUHDOOH SURSULHQHFHVVLWjQRQFKp
cure mediche e assistenza adeguate
40 Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014
A Room with a View – La Protezione dei Diritti Sociali in Prospettiva Europea Internazionale e Sovranazionale
sull’opportunità di inserire nei trattati un catalogo di diritti sociali fonda-
mentali. (KENNER, 2006, p. 11-12; DE WITTE, 2005, p. 157)
Dal fermento dei primi anni Novanta emergono tuttavia segnali
contraddittori. Da un lato infatti, il Trattato sull’Unione Europea28 sigla-
to a Maastricht nel 1992 afferma, tra le finalità enunciate nell’art. B, la
volontà di “promuovere un progresso sociale equilibrato e sostenibile”
anche mediante “il rafforzamento della coesione economica e sociale”;
inoltre, all’art. F(2), incorpora nel diritto primario dell’Unione il riferi-
mento – fino ad allora esclusivamente giurisprudenziale - al rispetto dei
“diritti fondamentali” contenuti nella CEDU e risultanti dalle tradizioni
costituzionali comuni degli Stati membri. Dall’altro lato, però, esclude
tale “materia” dall’ambito delle competenze della Corte di Giustizia (art.
46 TUE). Inoltre apporta alcune modifiche al Titolo del TCE relativo alla
politica sociale (ex Titolo III, con Maastricht Titolo VIII), introducendovi
un nuovo Capo 3 dedicato a Istruzione, formazione professionale e gio-
ventù, nonché aggiungendo al TCE i Titoli IX (Cultura), X (Sanità pub-
blica) e XI (Protezione dei consumatori). Con Maastricht le competenze
delle istituzioni comunitarie nell’ambito della politica sociale risultano
nel complesso sensibilmente estese. Tuttavia, molte delle modifiche ori-
ginariamente progettate per confluire nel TCE sono relegate nell’Accordo
sulla politica sociale, accluso al Protocollo 14 e sottoscritto da tutti gli
Stati membri dell’Unione ad eccezione del Regno Unito29. La mancata
28 Il testo originale del Trattato di Maastricht, comprensivo di Trattato sull’Unione
Europea e della versione consolidata del Trattato che i stituisce la Comunità Economica
Europea, può essere consultato in:
TXT/?uri=CELEX:11992M/TXT>. Consultato il: 27 ott. 2014.
29 In materie quali miglioramento dell’ambiente e delle condizioni di lavoro, informazione
e consultazione dei lavoratori, parità di trattamento e opportunità fra uomini e donne
in ambito lavorativo, integrazione nel mercato del lavoro di coloro che ne sono esclusi
DUW$36 LO&RQVLJOLR GHOLEHUHUj DPDJJLRUDQ]D TXDOL¿FDWDVHFRQGR ODSURFHGXUD GL
cooperazione di cui all’art. 189C TCE, potendo, ai sensi dell’art. 2.2, adottare mediante
direttive quelle “prescrizioni minime applicabili progressivamente” che terranno conto
delle condizioni di ciascuno Stato membro senza comunque imporre alcun tipo di vincolo
DPPLQLVWUDWLYRJLXULGLFRR ¿QDQ]LDULRFKH SRVVDRVWDFRODUH³OD FUHD]LRQHROR VYLOXSSR
di piccole e medie imprese”. Tuttavia, il Consiglio è chiamato a deliberare all’unanimità
con riferimento ad un secondo (delicatissimo) elenco di materie contenute nel medesimo
art. 2.3 (sicurezza sociale e protezione dei lavoratori, protezione dei lavoratori in caso di
Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014 41
Sara Cocchi
partecipazione del Regno Unito segnala tuttavia, oltre alla mancanza di
accordo politico tra gli allora dodici Stati membri dell’Unione, anche la
difficoltà (se non l’impossibilità) di agire in modo realmente uniforme
mediante gli strumenti giuridici posti a disposizione delle istituzioni co-
munitarie.
L’inserimento dell’Accordo sulla politica sociale nel TCE, di cui
andrà a costituire i nuovi artt. 137-145, rappresenta una delle più evidenti
modifiche apportate dal Trattato di Amsterdam (1997) alle competenze
delle istituzioni comunitarie in materia di politica sociale30. Particolare
rilevanza è inoltre attribuita al nuovo testo dell’art. 117 TCE (art. 136,
secondo la numerazione rinnovata): esso infatti, per la prima volta, men-
ziona espressamente “i diritti sociali fondamentali” “definiti nella Carta
sociale europea firmata a Torino il 18 ottobre 1961 e nella Carta comuni-
taria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989” come diritti
dei quali gli Stati membri e la CEE devono tener conto nel perseguire gli
obiettivi di promozione, protezione e progresso sociale indicati nel mede-
simo articolo31.
risoluzione del contratto di lavoro, rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei
lavoratori e datori di lavoro, compresa la cogestione, condizioni di impiego dei cittadini
GHLSDHVL WHU]L UHJRODUPHQWH VRJJLRUQDQWL QHO WHUULWRULR &(( FRQWULEXWL ¿QDQ]LDUL YROWL
alla promozione dell’occupazione e alla creazione di posti di lavoro eccezion fatta per il
Fondo Sociale Europeo). Anche il ruolo delle parti sociali risulta rivalutato e potenziato
dall’Accordo (artt. 2.4, 3 e 4), che, come sottolinea lo stesso preambolo del Protocollo 14,
VLTXDOL¿FDTXDOHLGHDOHSURVHFX]LRQHGHOODVWUDGDJLjWUDFFLDWDGDOOD&DUWDFRPXQLWDULDGHL
diritti sociali fondamentali dei lavoratori.
30 Sulla scia di quanto avviato con l’Atto Unico Europeo, l’art. 137 conferisce al Consiglio
il potere di adottare direttive contenenti prescrizioni minime applicabili progressivamente
in materia di promozione dell’occupazione, miglioramento delle condizioni di vita e di
lavoro, protezione sociale adeguata , dialogo sociale, inclusione e lotta all’emarginazione.
31 &IU DUW  7&( QHOOD YHUVLRQH FRQVROLGDWD D VHJXLWR GHOOH PRGL¿FKH LQWURGRWWH
dal Trattato di Amsterdam del 1997, consultabile in versione integrale alla pagina
web: ELEX:11997E/
TXT&from=IT>. Consultato il: 27 ott. 2014. La promozione del progresso sociale e dello
sviluppo sostenibile è del resto menzionata anche nel nuovo Preambolo al TCE come una
delle attività che le istituzioni comunitarie si impegnano a svolgere; a tale scopo, l’art. 2
TCE ricorda altresì la necessità di rafforzare la “coesione economica e sociale”.
42 Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014
A Room with a View – La Protezione dei Diritti Sociali in Prospettiva Europea Internazionale e Sovranazionale
Nonostante l’indubbia importanza delle modifiche segnalate, esse
non rappresentano ancora un vero e proprio turning point in materia di
tutela dei diritti sociali. In primo luogo, l’APS è sì inserito nel TCE, ma
senza alcun significativo potenziamento delle capacità decisorie del Con-
siglio; le istituzioni comunitarie non sono ancora “emancipate” da compi-
ti meramente promozionali o di coordinamento delle politiche dei singoli
Stati membri (LUCIANI, 2000, p. 372-373), che, gelosi delle proprie pre-
rogative, rimangono restii a cedere sovranità negli ambiti indicati. Inoltre,
al di là dei richiami effettuati nell’art. 136 TCE ai principali documenti
“europei” che riconoscono e tutelano diritti sociali, nessuna modifica è
apportata all’ex art. F(2) del TUE (con Amsterdam, art. 6.2): l’assenza
di ogni riferimento ai diritti sociali ne conferma sostanzialmente la “mi-
norità comunitaria” (LUCIANI, 2000, p. 378) rispetto ai diritti civili e di
libertà. Infine, ciò che si riconosce e si tutela con i Trattati non è, a ben
vedere, un insieme di veri e propri diritti sociali, quanto piuttosto – anco-
ra una volta - una serie di “obiettivi” (promozione dell’occupazione, del
progresso e della coesione sociale...); in tal modo, “[...] [i] diritti resta-
no [...] sullo sfondo e l’opportunità del loro soddisfacimento è collegata
alla necessità di realizzazione degli obiettivi sociali”. (LUCIANI, 2000,
p. 379)
Ciò non toglie però che le istituzioni comunitarie, a partire dalla
fine degli anni Novanta, incrementino notevolmente i propri interventi in
materia sociale e che, forti della nuova base giuridica costituita dalle di-
sposizioni qui ricordate, impongano obblighi sempre più penetranti agli
Stati membri (O’LEARY, 2005, p. 57 ss.), rendendo la costruzione di una
vera e propria “cittadinanza sociale europea” un fatto ormai irreversibile.
Anche le competenze dell’Unione Europea relative al funzionamento del
mercato comune, ai settori della politica economica (e in prospettiva, an-
che monetaria) escono ulteriormente rafforzate dalle modifiche del 1997,
incidendo inevitabilmente sulle scelte nazionali relative alla allocazione
delle risorse disponibili per l’erogazione delle prestazioni correlate ai di-
ritti sociali riconosciuti dai singoli Stati membri. Se la costruzione di po-
litiche sociali comuni contribuisce a razionalizzare ed uniformare il qua-
dro europeo (FERRERA, 2004, p. 21-22), i vincoli imposti dal processo
di integrazione economica alle politiche sociali nazionali non sono però
Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014 43
Sara Cocchi
compensati da adeguate politiche sociali comunitarie, spesso innervate
dalla preoccupazione di mantenere intatti i principi della concorrenza e le
quattro libertà fondamentali di circolazione, adottate da istituzioni solo in
parte espresse dai cittadini dell’Unione32. In questo quadro, si inserisce il
tentativo di dotare l’Unione Europea di un catalogo di diritti fondamenta-
li, all’interno del quale inserire anche i diritti sociali.
3.2 La Carta di Nizza e il Trattato di Lisbona: quale posto per i diritti
sociali?
E’ il Consiglio europeo di Colonia (3-4 giugno 1999) ad avviare il
processo di redazione di una “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
Europea”, che possa sancire “in modo visibile l’importanza capitale” di
tali diritti per i cittadini dell’Unione33. Contestualmente, si enuncia la ne-
cessità di comprendere nel nuovo documento i diritti di libertà e ugua-
glianza, i diritti procedurali fondamentali garantiti dalla CEDU e risultan-
ti dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri (quali principi
generali del diritto comunitario), e i diritti fondamentali riservati ai cit-
tadini dell’Unione. Con una formula destinata a perdurare, il Consiglio
europeo specifica inoltre che i diritti sociali, come enunciati dalla Carta
comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori e dalla CSE, do-
vranno invece essere semplicemente presi in considerazione, nella misura
in cui essi non siano unicamente a fondamento di obiettivi per l’azione
dell’Unione. Redatta da una Convenzione appositamente istituita34, la
32 Si genera così il GH¿FLWVRFLDOH di cui parla Giubboni (2004, p. 1.124-1.125).
33 Consiglio Europeo di Colonia, 3-4 giugno 1999, Conclusioni della Presidenza,
Allegato IV, consultabile alla pagina web
kol2_it.htm#an4>. Consultato il: 27 ott. 2014.
34 Questa era composta, secondo le istruzioni contenute nell’Allegato alle Conclusioni
della Presidenza per il Consiglio europeo di Tampere (15-16 ottobre 1999, consultabile
alla pagina web http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_it.htm#annexe>. Consultato
il: 27 ott. 2014) da quindici rappresentanti dei Capi di Stato o di Governo degli Stati
membri, da un rappresentante del Presidente della Commissione Europea, da sedici
membri del Parlamento europeo, che esso stesso avrebbe dovuto designare, e da trenta
membri dei Parlamenti nazionali (due per ogni Parlamento nazionale). Per una analisi dei
risvolti politici ma anche giuridici dell’innovativo metodo di lavoro della Convenzione,
si veda Poiares Maduro (2006, p. 272-276), nelle quali il processo di elaborazione
44 Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014
A Room with a View – La Protezione dei Diritti Sociali in Prospettiva Europea Internazionale e Sovranazionale
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea è solennemente pro-
clamata a Nizza dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione il 7
dicembre 2000.
Ancora sprovvista di efficacia vincolante, ma secondo le intenzioni
della convenzione pensata fin dall’inizio “come se” potesse in prospettiva
acquisirla, la “Carta di Nizza” pare innanzitutto colmare una lacuna an-
cora non superata: incentrando l’intera tematica dei diritti fondamentali
attorno alla persona, ed affermando nel Preambolo che l’Unione Euro-
pea si fonda sui valori indivisibili e universali di dignità umana, liber-
tà, uguaglianza e solidarietà, essa sembra superare la dicotomia classica
tra diritti di libertà e di sociali (DE WITTE, 2005, p. 159; COSTANZO,
2009, p. 101). Proprio i quattro “valori indivisibili” servono da coordinate
per organizzare i diritti all’interno del catalogo. Le situazioni giuridiche
riconducibili alla categoria dei diritti sociali sono dunque collocate prin-
cipalmente, ma non in modo esclusivo, sotto l’ombrello della solidarietà
(Capo IV)35. Ad esso afferiscono tipici diritti ricollegabili alla posizione
di lavoratore (occupato o disoccupato, artt. 27-32), ma anche diritti che
prescindono da tale condizione, tra i quali spiccano il diritto alla protezio-
ne giuridica, economica e sociale della famiglia (art. 33.1), all’assistenza
e alla protezione sociale (art. 34), alla prevenzione sanitaria e alle cure
GHOOD&DUWD q GH¿QLWR³D NLQGRI FRQVWLWXWLRQPDNLQJ H[SHULPHQWIRU WKH (8´S 
LQ FRQVLGHUD]LRQH GHOOD FRPSRVL]LRQH GHOO¶RUJDQRDG HVVR SUHSRVWR H GHL ULÀHVVL GHOOD
composizione e degli interessi rappresentati sulle modalità deliberative. Parzialmente
concordi sono Bifulco, Cartabia e Celotto (2001), che nell’Introduzione a L’Europa dei
diritti, da essi curato, sottolineano che il grande nodo irrisolto del processo deliberativo che
ha condotto all’approvazione della Carta di Nizza è proprio quello della “legittimazione
democratica del momento decisionale” (p. 31). Per un giudizio decisamente meno
ottimistico sul processo di redazione della Carta di Nizza, si rimanda a Luciani (2000,
p. 386-389), che, fra l’altro, evidenzia come “l’idea che la scrittura della Carta dei diritti
fondamentali possa essere semplicemente un’opera di neutrale registrazione del minimo
comun denominatore dei vari ordinamenti statali è illusoria. [...] Le Carte dei diritt i non
sono esercizi per specialisti ma terreni di scontro politico” (p. 387).
35 A tale proposito, si sottolinea che la raccomandazione espressa al termine del
Consiglio europeo di Colonia è qui parzialmente disattesa: nel catalogo si rinvengono
infatti anche alcune enunciazioni relative ad obiettivi di politica sociale redatti in termini
ampi e generali. Cfr. De Witte (2005, p. 160), che ricorda come esempio l’art. 38: “Nelle
politiche dell'Unione è garantito un livello elevato di protezione dei consumatori”.
Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014 45
Sara Cocchi
mediche (art. 35). Nel Capo III (Uguaglianza) sono inoltre collocati, ol-
tre al principio di uguaglianza (formale, art. 20) e di non discriminazione
(art. 21), anche i diritti degli anziani e dei disabili (artt. 25 e 26). In molti
casi, tuttavia, i contorni dei diritti enunciati non sono stabiliti una volta
per tutte, ma dovranno essere delineati alla luce del diritto comunitario e
delle “legislazioni e prassi nazionali”36.
Non si può tuttavia non notare che la Carta si esprime in termini ben
diversi a seconda che tratti dei diritti civili e di libertà oppure dei diritti
sociali ed economici: questi ultimi sono infatti più spesso “riconosciuti”
e “rispettati” anziché solidamente affermati come posizioni giuridiche as-
solute di cui ogni individuo è titolare, come invece accade con i diritti di
prima generazione. Come molti hanno inoltre messo in luce, brillano per
assenza dalla Carta alcuni dei diritti sociali più comunemente riconosciu-
ti dalle costituzioni europee, come il diritto al lavoro o all’abitazione37.
Inoltre, con una formulazione che non ha mancato di suscitare nei com-
mentatori critiche e perplessità, l’art. 51.1 della Carta di Nizza afferma la
controversa distinzione tra diritti e principi, precisando che le istituzioni
europee sono tenute a rispettare i primi e ad osservare i secondi. Come
è stato evidenziato, tale modalità di redazione, che sembra riprodurre la
ben nota ripartizione fra norme costituzionali programmatiche ed imme-
diatamente precettive, è stata adottata su richiesta di alcuni Stati membri,
per timore, fra l’altro, che alcuni dei “diritti sociali” contenuti in partico-
lare nel Capo IV potessero dare origine a diritti soggettivi direttamente
invocabili dai cittadini europei, quando invece avrebbero dovuto essere
considerate come obiettivi fondamentali da perseguire tramite politiche
adeguate (O’LEARY, 2005, p. 50-51). Ad ulteriore conferma della ritro-
sia dei singoli Stati ad ammettere cessioni di sovranità nei confronti delle
36 3HUFLzHVVLVRQRVWDWLGH¿QLWL³GLULWWLVRFLDOLVHQ]DYROWR´GD6DOD]DUS
37 Cfr. Kenner (2006, p. 17) e Greco (2006, p. 25 ss), nelle quali l’Autore evidenzia che
O¶DVVHQ]DGHOGLULWWRDO ODYRURGDOOD&DUWD GL1L]]DSUH¿JXUHUHEEHXQ PRGHOORGLwelfare
ed una concezione di cittadinanza sociale diversi da quello “lavorocentrico” sviluppatosi
QHOO¶(XURSDFRQWLQHQWDOHGDOOD¿QHGHO1RYHFHQWRDGRJJL
46 Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014
A Room with a View – La Protezione dei Diritti Sociali in Prospettiva Europea Internazionale e Sovranazionale
istituzioni comunitarie, l’art. 51.2 specifica altresì che la Carta non intro-
duce competenze nuove né nuovi compiti per le istituzioni dell’Unione38.
A seguito della mancata approvazione del “Trattato che adotta una
costituzione per l’Europa”, la Carta di Nizza trova infine la propria collo-
cazione all’interno del “Trattato che modifica il trattato sull’Unione euro-
pea e il trattato che istituisce la Comunità europea”, firmato a Lisbona il
13 luglio 2007 ed entrato in vigore il 1° dicembre 200939.
Il nuovo art. 6 TUE40 sancisce oggi che la Carta dei diritti fonda-
mentali dell’Unione Europea, così come adattata nel Consiglio europeo di
Strasburgo del 12 dicembre 2007, ha lo stesso valore giuridico dei Tratta-
38 Come fa notare De Witte (2005, p. 163), l’affermazione rischia di rivelarsi una
FRQWUDGGL]LRQHLQWHUPLQL 3HUTXDQWROD &DUWDVLDVWDWD ¿QRDOODVXD LQFRUSRUD]LRQHQHL
Trattati, un tipico strumento di soft law dalla forte vis persuasiva ed espansiva, la sua
stessa approvazione presupponeva che, nello svolgimento delle loro funzioni, le istituzioni
europee dessero seguito alle affermazioni in essa contenute, come dimostra il fatto che
lo stesso art. 51 ricordi loro di “promuovere l’applicazione” dei diritti elencati. Questo
dunque, se da un lato non implica alcuna estensione delle competenze di Parlamento,
Consiglio e Commissione è tuttavia già un compito che le istituzioni interessate sono
tenute a rispettare nello sviluppare la loro az ione attraverso il diritto comunitario derivato.
39 Si realizzano in tal modo gli auspici espressi a ridosso dell’approvazione della
Carta dal Parlamento, dalla Commissione e dalla stessa Convezione che l’ha redatta.
Si veda in proposito quanto affermato dalla Commissione nella sua Comunicazione
sulla natura della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, COM (2000)
GH¿QLWLYRLQ SDUWLFRODUHLSXQWL FKHULFKLDPD ODSRVL]LRQHIRUWHPHQWH IDYRUHYROH
all’integrazione della Carta dei diritti nei Trattati espressa dal Parlamento europeo, dal
Comitato economico e sociale nonché dal Comitato delle Regioni), 11 (nel quale si arriva
DSUH¿JXUDUHO¶LQHOXWWDELOHLQWHJUD]LRQHGHOOD&DUWDQHL7UDWWDWL
40 La stessa Commissione, nella Comunicazione sopra citata, aveva suggerito di
ULFRQVLGHUDUH OD IRUPXOD]LRQH GHOO¶DUW  78( DL ¿QL GHOO¶LQWHJUD]LRQH GHOOD &DUWD
QHL 7UDWWDWL FIU &20   GH¿QLWLYR SDU  /¶DUW  QRQ PDQFD WXWWDYLD
(pleonasticamente, ma non per caso; si veda in proposito CARTABIA, 2010, p. 222)
di avvertire che l’equiparazione della Carta ai Trattati non estende le competenze delle
istituzioni dell’Unione, né di ricordare che l’interpretazione della Carta e dunque la
sua applicazione dovranno rigidamente attenersi alle disposizioni contenute nei suoi
artt. 51-53 e alle spiegazioni che la accompagnano. Le versioni consolidate del Trattato
sull’Unione Europea e del Trattato sul Funzionamento dell’Unione sono consultabili alla
pagina web: s.html>. Consultato il: 27
ott. 2014.
Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014 47
Sara Cocchi
ti. Tuttavia, a conferma delle difficoltà che ostano ad un riconoscimento
pacifico dei diritti sociali in ambito (non solo) comunitario proprio la loro
presenza all’interno del bill of rights europeo ha fatto sì che punto più alto
del processo di “costituzionalizzazione” dei diritti fondamentali all’inter-
no dei Trattati sia stato controbilanciato dal Protocollo 30, che a sua volta
esclude l’applicabilità della Carta a Polonia e Regno Unito.
Anche l’articolato dei Trattati contiene oggi importanti riferimenti a
nuove e più penetranti aspirazioni sociali dell’Unione. Già l’art. 2 infatti,
inserito ex novo nel TUE, proclama valori fondanti dell’Unione la digni-
tà umana, la libertà, la democrazia e l’uguaglianza, menzionando inoltre
esplicitamente la solidarietà quale tratto specifico della società europea.
L’art. 3 poi sembra abbandonare la forte impronta liberistica che aveva
caratterizzato i Trattati fino ad Amsterdam introducendo, fra gli obiettivi
dell’Unione, lo sviluppo sostenibile fondato su “un’economia sociale di
mercato fortemente competitiva”, la lotta all’esclusione sociale e la pro-
mozione della protezione sociale. L’art. 9 TFUE, infine, sancisce che “[n]
ella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’Unione tie-
ne conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livel-
lo di occupazione, la garanzia di un’adeguata protezione sociale, la lotta
contro l’esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e
tutela della salute umana”, ponendosi così come vera e propria “clausola
sociale orizzontale (RUSSO, 2012, p. 768)”. Parrebbero dunque maturi i
tempi per avviare un significativo riorientamento dell’operato delle istitu-
zioni europee in una direzione non più univocamente improntata alle sole
esigenze del mercato comune. (GIUBBONI, 2011, p. 4-5)
Nonostante le aperture consentite in linea teorica dagli strumenti a
disposizione degli interpreti, anche prima della incorporazione nei Trat-
tati della Carta dei diritti fondamentali (primo fra tutti, il “grimaldello”
rappresentato dal principio di non discriminazione; TEGA, 2012, p. 28 e
la giurisprudenza ivi ricordata), la dottrina ha spesso evidenziato le oscil-
lazioni della Corte di Giustizia nel contemperare libertà economiche e
diritti sociali. Fra le sentenze più recenti, ci si limita qui a menzionare
48 Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014
A Room with a View – La Protezione dei Diritti Sociali in Prospettiva Europea Internazionale e Sovranazionale
le notissime Viking e Laval41. Nell’affermare che l’esercizio del diritto ad
intraprendere azioni collettive da parte delle organizzazioni sindacali (art.
28 della Carta) non può giungere a pregiudicare le libertà di stabilimento
e di circolazione dei servizi di cui agli artt. 43 e 49 TFUE, esse si di-
staccano notevolmente da altre pronunce, come Poucet et Pistre o Inail42.
Queste ultime avevano invece sostenuto la legittimità dei sistemi previ-
denziali organizzati in regime di monopolio pubblico, poiché funzionali
a svolgere attività non imprenditoriali con finalità esclusivamente sociali
dettate da esigenze di solidarietà nazionale, e pertanto non soggette alla
disciplina della concorrenza di cui agli artt. 85 e 86 dell’allora TCE.
Alla luce delle considerazioni svolte sopra, la piena equiparazione
della Carta ai Trattati potrebbe aprire nuove prospettive per la tutela dei
diritti fondamentali43, e dei diritti sociali in particolare. Non si dimentichi
41 International Transport Workers’ Federation e Finnish Seamen’s Union contro
Viking Line ABP e OÜ Viking Line Eesti, sentenza 11 dicembre 2007, C-438/2005;
Laval und Partneri contro Svenska Byggnadsarbetareförbundet, Svenska
Byggnadsarbetareförbundets avdelning 1, Byggettan and Svenska Elektrikerförbundet,
sentenza 18 dicembre 2007, C-341/2005. Per un’analisi approfondita delle sentenze, si
vedano, fra i molti. (BALLESTRERO, 2008; AZOULAI, 2008)
42 Christian Poucet contro Assurances générales de France (AGF) e Caisse mutuelle
régionale du Languedoc-Roussillon (Camulrac) e Daniel Pistre contro Caisse autonome
nationale de compensation de l'assurance vieillesse des artisans (Cancava), sentenza 17
febbraio 1993, cause riunite C-153/1991 e C-160/1991; Cisal di Battistello Venanzio & C.
Sas contro Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL),
sentenza 22 gennaio 2002, C-218/2000. Si vedano in particolare i percorsi argomentativi
seguiti dalla Corte in Poucet et Pistre nei parr. 16-20 e in Inail nei parr. 34-45, incentrati
sulla riconducibilità degli enti previdenziali in oggetto alla categoria di “imprese” e sulla
conseguente applicabilità o meno ad esse del regime concorrenziale scaturente dagli artt.
85 e 86 TCE.
43 Anche in questo caso, non si registrano atteggiamenti ermeneutici costanti: nonostante
la Carta dei diritti fondamentali fosse stata presa in considerazione dai giudici nazionali
come strumento interpretativo persino prima della sua approvazione, in numerose
occasioni precedenti al suo inserimento nei Trattati, la Corte di Giustizia ne aveva
QHJDWRTXDOVLDVL HI¿FDFLD YLQFRODQWH FRQ OD VHQWHQ]D Parlamento contro Consiglio, 27
giugno 2006, C-540/03 (v. par. 34). C. Salazar evidenzia poi come nella sentenza Seda
Kükükdeveci contro Swedex GmbH & Co. KG (19 gennaio 2010, C-555/2007), emanata
all’indomani dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la Corte si sia astenuta dal
conferire alla Carta dei diritti fondamentali il ruolo prominente di parametro a fronte
Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014 49
Sara Cocchi
del resto che l’attuale art. 151 TFUE riprende alla lettera l’ex art. 136
TCE, mantenendo intatti i riferimenti alla CSE e alla Carta comunitaria
dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori. Tuttavia, in sorprendente
continuità con l’approccio che già animava il Trattato di Roma, esso ri-
badisce (par. 3) anche che il progresso sociale dell’Unione e degli Sta-
ti Membri risulterà “sia dal funzionamento del mercato interno, che fa-
vorirà l’armonizzarsi dei sistemi sociali, sia dalle procedure previste dai
trattati e dal ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari
e amministrative”. Lo stesso art. 151, e con maggior decisione l’art. 153
TFUE, si preoccupano infine di preservare l’autonomia degli Stati mem-
bri in riferimento alla definizione dei propri principi fondamentali di si-
curezza sociale, nonché di escludere qualsiasi significativa incidenza sul
loro equilibrio finanziario delle misure adottate dalle istituzioni europee
nel perseguimento degli obiettivi politica sociale44.
4 Conclusioni
Per quanto qui sinteticamente discussa, la traiettoria “europea” se-
guita dai diritti sociali nell’ultimo cinquantennio sconta indubbiamente
ancora oggi le ripercussioni delle diffidenze più tradizionali e consolidate
nei confronti di tale controversa categoria. Tanto nell’ambito dei mecca-
nismi di tutela approntati dal Consiglio d’Europa quanto con riferimento
GHO TXDOH YHUL¿FDUH OD FRPSDWLELOLWj GHOOD OHJLVOD]LRQH QD]LRQDOH SUHIHUHQGR SLXWWRVWR
DI¿GDUHWDOHUXRORDIRQWLVHFRQGDULHQHOODIDWWLVSHFLHODGLUHWWLYD&(LQPDWHULD
di discriminazione, anziché all’art. 21 della Carta) (SALAZAR, 2011, p. 23-24). E’ con
la sentenza Association belge des Consommateurs Test-Achats ASBL contro Consiglio
dei ministri (1 marzo 2011, C-236/09) che la Corte annulla una norma contenuta
nella direttiva 2004/113/CE (l’art. 5.2, che consentiva agli Stati membri, in sede di
recepimento, di differenziare la prestazione di servizi assicurativi in base al sesso quando
HVVRFRPSRUWDVVHRJJHWWLYHGLIIHUHQ]LD]LRQLGLULVFKLRSHUFRQÀLWWRFRQJOL DUWWH
della Carta dei diritti fondamentali, avviando così, a parere di alcuni, “l’intero lavoro
della Corte di giustizia in quanto giudice costituzionale”. (PINELLI, 2011, p. 10)
44 La dottrina ha inoltre sottolineato come sul punto, al testo del TFUE, faccia eco la cd.
Lissabon Urteil (BVerfG, 30 giugno 2009), nell’affermare, pur ammendo la possibilità di
un coordinamento sovranazionale, che la realizzazione dei compiti connessi alle esigenze
di protezione e sicurezza sociale rimane a tutti gli effetti una prerogativa strettamente
nazionale. (SALAZAR, 2011, p. 16)
50 Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014
A Room with a View – La Protezione dei Diritti Sociali in Prospettiva Europea Internazionale e Sovranazionale
al diritto dell’Unione Europea, quella minorità dei diritti sociali ricordata
in apertura del presente lavoro appare infatti ancora presente, seppure con
un’intensità certamente attenuata, sullo sfondo del dibattito europeo non
solo giuridico, ma anche (e forse soprattutto?) politico.
Inediti scenari potrebbero tuttavia dischiudersi, favorendo stimolan-
ti intersezioni fra i due ordinamenti qui esaminati, qualora trovassero un
esito positivo le trattative avviate per l’adesione dell’Unione Europea alla
CEDU. Tale prospettiva, da tempo in discussione, ma solo oggi dotata di
una base giuridica all’interno dei Trattati45, potrebbe dare luogo a nuove
modalità di interazione fra le due carte dei diritti, già fortemente legate
dal punto di vista ermeneutico dall’art. 53.3 della Carta dei diritti fon-
damentali dell’Unione (ZAGREBELSKY, 2007, p. 6-7). Anche in questo
caso, tuttavia, la dottrina più attenta, pur plaudendo al percorso intrapre-
so dalle due istituzioni europee, non ha potuto non evidenziare come a
tutt’oggi manchi il progetto di un analogo cammino finalizzato all’ade-
sione dell’Unione Europea alla CSE. Il mancato (e in ogni caso difficile)
coordinamento fra gli strumenti di tutela previsti dalla Carta dei Diritti
Fondamentali della UE e dalla CSE in materia di diritti sociali, nonché
la diversa ampiezza della protezione assicurata ad essi dai due strumenti,
che solo parzialmente si sovrappongono, rischiano infatti di fare emerge-
re forti disomogeneità nella concreta salvaguardia dei diritti in oggetto
(GUIGLIA, 2010). Per il momento, occorrerà dunque attendere gli svi-
luppi dell’iter relativo all’adesione della UE alla CEDU46, ed acconten-
tarsi di verificare se, ed eventualmente in che modo, le tecniche interpre-
tative sviluppate dai due organi giurisdizionali in materia di diritti sociali
45 Cfr. art. 6.2 TUE e Protocollo n. 8 ai Trattati; anche la CEDU prevede oggi all’art. 59
n. 2 la possibilità di adesione per l’Unione Europea.
46 La più recente bozza di accordo relativo all’adesione dell’Unione Europea alla CEDU
e gli ulteriori strumenti giuridici ad esso collegati possono essere consultati nel Rapporto
al Comitato Diretti vo per i diritti umani del Consiglio d’Europa effettuato dal comitato
ad hoc (da esso stesso nominato) a conclusione del quinto round di negoziati con la
Commissione Europea svoltosi fra il 3 e il 5 aprile 2013 a Strasburgo [Fifth Negotiation
Meeting between the CDDH Ad Hoc Negotiation Group and the European Commission
on the Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights.
Final Report to the CDDH, 10 June 2013; Doc. 47+1(2013) 008rev2].
Seqüência (Florianópolis), n. 69, p. 19-60, dez. 2014 51
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possano influenzarsi a vicenda, in un esempio auspicabile di dialogo fra
corti47.
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47 Per alcuni intrecci ed esempi dialogo più o meno esplicito (o mancanza di esso!) fra
Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Comitato Europeo dei Diritti Sociali e Corte di
Giustizia dell’Unione Europea, si veda ancora Jimena Quesada (2011, p. 306-310) e
SPADARO (2011), per alcune proposte ricostruttive in funzione di una tutela pienamente
“multilivello” dei diritti sociali.
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Sara Cocchi48 Doutora em Direito Comparado pela Università degli Studi di
Firenze (Itália); especialista pelo Seminário de estudos e pesquisas parlamentares
“Silvano Tosi” (Università degli Studi di Firenze, Itália); e graduada em direito
pela Università degli Studi di Firenze (Itália). Universitá degli Studi di Firenze.
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48 L’Autrice ringrazia la Dott.ssa Deborah Russo, Ricercatore di Diritto Internazionale
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della stesura di questo lavoro.

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