Risk Regulation and Critical Infrastructure Protection: The New Winds of the Regulatory Phenomenon
| Autor | Egon C. Guterres |
| Cargo | Graduado em Engenharia Mecatrônica e Direito pela Universidade de Brasília e Membro Pesquisador do Grupo de Estudos em Direito das Telecomunicações (GETEL) do Núcleo de Direito Setorial e Regulatório (NDSR) da Faculdade de Direito (FD/UnB), desde 2008. Atua como Especialista em Regulação de Serviços Públicos de Telecomunicações da Agência ... |
| Páginas | 81-134 |
Regulao de Riscos e ôroteo de Infraestruturas Crticas... (p. 81-134) 81
GUTERRE S, E. C. Regulao de Riscos e ôrote o de Infra estruturas C rticas: os novos ventos do fenmeno regulatrio .
Revista de
Direito, Estad o e Telecomunic aes
, Braslia, v . 8, n. 1, p. 81 -134, maio 2016. [DOI: https://doi.org/ 10.26512/ls tr.v8i1.2152 8]
Regulação de Riscos e Proteção de Infraestruturas Críticas:
os novos ventos do fenômeno regulatório
Risk Regulation and Critical Infrastructure Protection:
The New Winds of the Regulatory Phenomenon
Submetid o(
submitted
): 15/12/2 014
Egon C. Guterres*
Parecer(
revised
): 13/01/ 2015
Aceito(
accepted
): 15/02/2 016
Resumo
Propósito –
Este artigo anali sa as origens da Regulação de Risc os e dos Progra mas de
Proteção de Infraestruturas Cr íticas e explica a sua c ontribuição para a experiência
regulatória bra sileira.
Metodologia/abordagem/design
– Por meio de muitos exe mplos, e ste estudo explicita
derivações do fe nômeno regu latório que emergiram como res posta a eventos de grande
impacto na soc iedade.
Resultados –
O modo singular com o os Programa s de Proteçã o de Infraestrut uras
Críticas se desenvolveram no Brasil decorre e m grande parte das demandas origin adas de
compromissos assumidos para a realizaç ão de grandes eventos des portivos internacionais.
Palavras-chav e: so ciedade de risco, regulação, infraestrutura crítica, proteção e defesa
civil, grandes eventos desportivos i nternacionais.
Abstract
Purpose –
This article analyzes the or igins of the Risk Regula tion Theor y and Critical
Infrastr ucture Prot ection P rogra ms, and shows their contrib ution to the Brazilia n
regula tory experience.
Methodology/approach/design –
Through sever al examples, this study pres ents
regula tory policies that e merged as r esponses to events that caused a significant impact
on society.
Findings –
The uni que way that the Critica l Infrastr ucture P rotection P rogra ms evolved
within the Bra zilia n re gulatory experience is greatly attributa ble to deman ds of major
interna tional spor ting events.
Keywords: Risk society, re gulation, critical infrastr ucture, civil defense an d prot ection,
major i nternationa l sporting events.
*
Graduado em Engenharia Mecatrônica e Direito pela Universid ade de Brasília e Memb ro
Pesquisador do Grupo de Estu dos em Direito das Telecomunicaçõe s (GETEL) do Nú cleo
de Direito Setorial e Re gulatório (NDSR) da Faculdade d e Direito (FD/UnB), desde
2008. Atua como Especialista em Regulação d e Serviços Públicos de Telecomunicações
da Agência Nacional de Telecomunica ções (A NATEL) desde 2007. E-mail:
egon@anatel.gov.br.
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Regulao de Riscos e ôroteo de Infraestruturas Crticas... (p. 81-134)
Revista de Direit o, Estado e Telecomunicaes, v . 8, n. 1, p. 81-134 (2016)
The Law, State, and Telecommunications Revie w 8(1): 81-134 (2016)
1. Introdução
A crescente preocupação da sociedade moderna com a sua segurança e a
minimização dos riscos e das incertezas futuras – preocupação essa em grande
parte causada e robustecida pelos ininterruptos avanços científicos, tecnológicos
e econômicos alcançados por essa mesma sociedade – foi um dos substratos p ara
o surgimento da chamada “Sociedade de Risco”, estudada por p esquisadores
como o sociólogo alemão Ulrich Beck e o filósofo social britânico Anthony
Giddens. Uma das características mais marcantes dessa nova sociedade, que
reflexivamente se questiona e reinventa, está no fato de a gestão dos riscos
sociais, econômicos e políticos, concebidos a partir d e interpretações causais dos
acontecimentos, extrapolar as instituições de proteção e controle da sociedade
industrial clássica.
Nesse contexto, aflições e temores diversos tais como o acúmulo de
resíduos industriais perigosos, alterações climáticas globais, turbulências
financeiras, novas pragas e patógenos, ataques terroristas e cibernéticos e a
tensão geopolítica de modo geral, apenas para citar alguns, produziram um novo
fenômeno regulatório, a “Regulação de Riscos”, de duas facetas que se
complementam: a avaliação (dimensão científica) e a gestão do risco (política
pública). Tal fenômeno encontrou um solo bastante fértil nos programas de
Proteção de Infraestruturas Críticas ( CIP, do inglês, Cr itical Infrastr ucture
Protection ), adotados como políticas públicas de gestão de riscos em diversos
países mundo afora.
Considerando que muitas das infraestruturas essenciais, como a de
geração e distribuição de energia elétrica e as redes de telecomunicações,
primeiro, não pertencem ou, se pertencem, não são diretamente explo radas pela
Administração Pública, e, segundo, por questões práticas e econômicas, nem
todos os ativos críticos gozam dos mesmos níveis de segurança e
monitoramento, os programas de gestão de riscos focam no compartilhamento
de informações e na cooperação de esforços entre autoridades públicas e
operadores/prestadores na identificação de vulnerabilidades, no
acompanhamento dos ativos mais sensíveis e no pronto restabelecimento das
condições normais de operação em casos de crise.
No Brasil, esse novo fenômeno regulatório começou a ganhar corpo na
década passada, com a revisão orgânico-estrutural do Sistema Nacional de
Defesa Civil (SINDEC) e, posteriormente, atingiu novos patamares com a
instituição da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDE C),
impulsionada pela perspectiva da r ealização dos grandes eventos desportivos
internacionais no País. Como resultado disso e sob a forte influência dos
programas de CIP de outros países, setores regulados da nossa economia
notoriamente estratégicos, de intensivo investimento de capital e relevantes para
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Direito, Estad o e Telecomunic aes
, Braslia, v . 8, n. 1, p. 81 -134, maio 2016. [DOI: https://doi.org/ 10.26512/ls tr.v8i1.2152 8]
a estabilidade da ordem públi ca receberam especial atenção na nova cultura de
Gestão de Riscos da Administração Pública que se formou, altamente vetorizada
ao monitoramento do desempenho das infraestruturas desses setores.
Tendo como fundamentos jurídicos um epicentro constitucional e legal
bastante concentrado, o Poder de P olícia da Administração Pública e o
aparentemente indiscutível direito d o usuário/consumidor/cidadão à vida, à
segurança e à integridade física, recaiu sobre os setores regulados afetos a uma
série de regras e obrigações sem precedentes, de identidade e limites ainda
pouco explorados. Isso porque, por meio de políticas e programas do governo
central, apoiadas por instrumentos normativos expedidos pelos órgãos de
regulação setorial, coube-lhes parte considerável do ônus de mapeamento das
vulnerabilidades das redes de infraestrutura e de diagnóstico e compartilhamento
de informações de desempenho dos ativos considerados críticos, além da adoção
de medidas de preparação e de resposta para desastres e situações de
emergência.
Para apresentar esses “novos ventos do fenômeno regulatório” – das suas
origens ao s efeitos e aplicações mais notórios –, serão trabalhados nesta
pesquisa os seguintes elementos:
Como se formou no plano inter nacional e como foi incorporada à
experiência regulatória brasileira a Regulação de Riscos? O que há em comum e
quais são as suas particularidades? Como ela afeta os diversos setores regulados,
em especial os que envolvem infraestruturas consideradas essenciais?
Parte-se da hipótese de que, no q ue concerne aos programas de CIP, a
incorporação de políticas focadas na Regulação de Riscos e a ad oção de
processos de Gestão de Riscos no ar cabouço regulatório nacional ocorreu de
modo muito, muito singular. Ao contrário de outras experiências internacionais,
como no exemplo europ eu e no estadunidense, nos quais claramente se verifica
um processo evolutivo conflituoso e estruturado, aqui a Regulação de Riscos já
nasceu “crescid a”, no boj o de progra mas de proteção e defesa c ivil, e recebeu
um colossal i mpulso da s demandas advindas dos compromissos assumido s pelo
País para sediar os grandes eventos desportivos internacionais – Jogos Pan-
americanos, Copa do Mundo de Futebol e Olimpíadas.
Inicialmente, o artigo resgata algumas tragédias que afetaram o curso da
história recente e as utiliza como base para apresentar os pressupostos teórico s
utilizados, co m enfoque em pesquisadores que trabalham os conceitos de
sensibilização reflexiva e sociedade de risco. Depois, são feitas algumas
considerações acerca da formação das políticas de CIP europeia e estadunidense,
destacando suas características mais marcantes e a dinâmica de sua evolução.
Por fim, parte da apresentação dos atuais contornos da política brasileira de
proteção e defesa civil para então explorar a gestão dos riscos das infraestruturas
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