Il riparto di competenze nella Costituzione brasiliana del 1988. Valutazioni e prospettive

AutorDelia Ferri
CargoDottore di Ricerca in Diritto Costituzionale Italiano ed Europeo-Facoltà di Giursiprudenza, Università degli Studi di Verona, Italia; Visiting Fellow European University Institute (Firenze)
Páginas143-157

    Un grazie speciale va al dott. Marco Bocchese per i suggerimenti e per le indicazioni bibliografiche. Ringrazio inoltre la prof. Serena Baldin e il dott. Marco Ciancaglini per i preziosi consigli nella redazione del testo. Naturalmente ogni imprecisione o lacuna è ascrivibile solamente all’autrice.

Parole Chiave: Diritto Costituzionale; brasiliano Costituzione Dederale; Competenza.

Keywords: Constitutional law; Brazilian Federal Constitution; Powers.

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“El intento de descentralización incluido en la actual Constitución brasileira es probablemente el más audaz que jamás se haya propuesto en toda América Latina” B. Lamounier1

1. Introduzione

Le categorie dogmatiche di federalismo e regionalismo sono oggi in dottrina estremamente discusse e labili2. “Federalismo” è una denominazione che reca in sè un forte tasso di ambiguità3 poiché viene usata per designare realtà politicocostituzionali plurali e straordinariamente eterogenee4, finendo così per identificarePage 144 qualsiasi modello organizzativo in cui il potere dello Stato risulti diviso sulla base del territorio o, meglio, in cui la separazione dei poteri su base territoriale sia costituzionalmente garantita. Proprio l’assenza di un modello universale di federalismo rende l’analisi delle differenti esperienze costituzionali di particolare interesse, poiché permette di evidenziare (e successivamente di comparare) soluzioni politico-giuridiche a esigenze specifiche, prevalentemente di carattere socio-economico.

In tale ottica quest’articolo si propone di indagare i caratteri salienti del federalismo brasiliano, in primo luogo attraverso l’esame del riparto di competenze tracciato dalla Costituzione del 1988. Adottando un approccio eminentemente giuridico, la presente trattazione cerca di mettere in luce pregi e difetti del riparto competenziale e di valutare, a vent’anni di distanza dal varo della Carta costituzionale, l’effettività e la prescrittività del bilanciamento tra centri di decisione diversi (e talvolta contrapposti) all’interno di un processo continuo di consolidamento della democrazia, che trova sostanziali difficoltà a svilupparsi in pieno5, in ragione della precarietà del contesto socio-economico, del perdurare di un presidenzialismo di taglio populista, dello scarso peso del Congresso6, delle asimmetrie regionali, che si riverberano anche a livello politico7 e non ultimo, della corruzione e del management pubblico clientelare8.

L’analisi che segue si articola in 3 paragrafi: dopo una generale disamina introduttiva, viene affrontato il tema del riparto di competenze dettato dalla Costituzione. Ci si sofferma successivamente sul terzo livello di governo, i Municipi, vera peculiarità e ricchezza del federalismo brasiliano. Seguono alcune considerazioni conclusive sul sistema federale così come emerge dal riparto competenziale articolato nella Costituzione.

2. Il federalismo brasiliano: caratteri generali

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La República Federativa del Brasile è uno dei paesi più grandi del mondo, con un territorio maggiore del sub-continente indiano, diviso in 26 Stati membri (cui si aggiunge il Distretto Federale), tra loro molto eterogenei, e in oltre 5.500 municipi, e con più di 170 milioni di abitanti9.

Dall’indipendenza dal Portogallo nel 1822, il Brasile ha cambiato più volte il proprio ordinamento10, passando da impero a repubblica liberale, per poi divenire uno stato autoritario e cadere, dopo un breve periodo di democrazia, sotto la dittatura militare che durò fino alla metà degli anni ‘8011. Nella storia del Brasile si sono succedute diverse Costituzioni, all’interno delle quali tuttavia ha sempre trovato posto, con alterne fortune, una ripartizione dei poteri su base territoriale12.

Senza dilungarsi in questa sede sulla tormentata storia costituzionale del paese sudamericano13, si ricorda come il sistema federale brasiliano, originariamente introdotto nel 188914 e disciplinato due anni più tardi con la prima Costituzione repubblicana, è stato creato dalla Costituzione Federale del 1988 intorno al ceppo originario di venti province, inserite in un sistema totalmente unitario. L’organizzazione federale non è la risposta a contrasti sociali scaturiti da conflitti di natura etnica, linguistica o religiosa, né scaturisce da alcun patto tra entità statali preesistenti, dato che le province di allora non ebbero parte attiva nel rovesciamento del regime monarchico previgente15; nasce invece da una scelta fatta “a tavolino”,Page 146 con evidente emulazione del modello statunitense e mira soprattutto a rispondere a problemi di natura economica16, oltre che a consolidare l’unità nazionale17.

La Costituzione del 1988, approvata nell’ottobre dello stesso anno, conteneva originariamente 245 articoli e 70 disposizioni transitorie, giunti rispettivamente a 250 e 94 per effetto delle sopravvenute revisioni, decise in primis per “adeguarsi” ad un contesto macro-economico fortemente instabile. Il testo è il frutto di un processo politico complesso, non essendo basato su un precedente progetto redatto da esperti, come avvenuto per le Costituzioni del 1891 e del 1934, né avendo preso a modello le precedenti Carte costituzionali brasiliane18. La stessa ampiezza del testo costituzionale, come rileva Vagli, è ascrivibile al suo carattere compromissorio, che ha comportato l’aumento delle materie trattate, e alla specificità con cui queste ultime vengono disciplinate19. In generale il testo costituzionale, anche attraverso le revisioni, ha il notevole pregio di tutelare precipuamente i diritti individuali (in particolare quelli sociali)20, di “universalizzare” i servizi sanitari21, di esplicitare il principio della democrazia partecipativa22, designando in tal modo un modelloPage 147 istituzionale peculiare che reca in sé, come si avrà modo di esplicitare nel prosieguo, pregi e contraddizioni23.

La Costituzione, anzitutto, descrive uno Stato democratico fondato sulla sovranità, sulla cittadinanza, sulla dignità della persona umana, sui valori del lavoro e della libera iniziativa, nonché sul pluralismo politico e stabilisce che «todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente» (art. 1 Costituzione Federale, di seguito CF). A livello di forma di governo, poi, la scelta costituzionale cade su un sistema presidenziale24, in cui il Presidente della Repubblica ha poteri (art. 84 CF) superiori a quelli del Presidente statunitense25, e in cui la potestà legislativa federale è detenuta dal Congreso, composto dalla Camera dei Deputati (eletta per quattro anni con rappresentanza proporzionale in ogni Stato membro e nel Distretto Federale) e dal Senato Federale (eletto con sistema maggioritario e in cui ciascuno Stato membro ed il Distretto Federale esprimono tre Senatori per la durata di otto anni)26. Nell’architettura costituzionale27 viene inoltre sancita la supremazia della Costituzione e si adotta un sistema di controllo diffuso, sul modello dell’ordinamento statunitense, attribuendo il sindacato di costituzionalità a tutti i giudici ordinari, compresi quelli del Supremo Tribunal Federal. Quest’ultimo, che svolge anche la funzione di organo di ultima istanza in materia civile, penale e amministrativa, è competente a giudicare la legittimità costituzionale delle leggi e degli atti normativi federali e statali (art. 102 CF), nei limiti stabiliti ex art. 103 CF.

Inoltre la Costituzione definisce espressamente il Brasile come Repubblica federale formata dall’unione indissolubile degli Stati, dei Municipi e del Distretto Federale (art. 1 CF). Tale forma federale non è sottoponibile a revisione costituzionale (art. 60 CF).

Ciascuna delle “componenti” della república federativa ha le proprie istituzioni e gode di potestà legislative. L’Unione è ente compreso nell’organizzazione politicoamministrativa della Repubblica federale del Brasile ed è dotato di autonomia nei termini sanciti dal dettato costituzionale. Gode della personalità giuridica internazionale rappresentando all’estero tutti gli enti facenti parte della Repubblica federale (art. 21, par. 1-4 CF). Dal punto di vista territoriale, la competenza dell’Unione abbraccia tutto il territorio fisico della nazione brasiliana. Gli Stati membri sono invece persone giuridiche di diritto pubblico interno, dotate di capacità politica, ed esercitano autonomamente una frazione di sovranità dello Stato brasiliano28. InPage 148 altri termini tali Stati membri godono di un’autonomia all’interno della Federazione, che si traduce nella capacità di auto-organizzazione, attraverso una propria Costituzione (art. 25 CF), nel rispetto però di quanto stabilito dagli artt. 26, 27, 28 CF, i quali determinano le caratteristiche generali delle istituzioni statali, modellandole sulla falsa riga di quelle federali. Ciascuno degli Stati è dotato dei medesimi poteri, avendo il costituente del 1988 optato per un federalismo di tipo simmetrico pur in presenza di un’asimmetria socio economica piuttosto spiccata29. La Costituzione del 1988 manca di una norma che disciplini le relazioni tra gli Stati, né vi è alcun organismo di carattere informale in cui si dispieghino le relazioni intrastatali. L’unica norma che potrebbe legittimare una sorta di coordinamento orizzontale è l’art. 43 CF, che prevede la creazione di agenzie facenti capo al livello federale allo scopo di sviluppare forme di collaborazione che limitino e, nel tempo diminuiscano, le disuguaglianze tra gli Stati stessi. Vi è invece una norma (art. 23 par. 1) che prevede un coordinamento verticale, stabilendo che sia una lei complementar a fissare «normas para a cooperação entre a União e os Estados, Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bemestar em âmbito nacional». Il Distretto Federale è invece la sede del governo dell’Unione, e...

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