La reforma del servicio civil peruano: Entre la modernización administrativa y la constitucionalidad del modelo
| Autor | Janeyri Bayer Carrea |
| Cargo | Doctora en Derecho por la Universidad de Valladolid, España y profesora de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 31-48 |
Revista Científica Direitos Culturais – RDC
v. 9 – n. 18 – Maio/Agosto/2014 – pp. 31-48
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“LA REFORMA DEL SERVICIO CIVIL PERUANO: ENTRE LA
MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LA CONSTITUCIONALIDAD DEL
MODELO”
Janeyri Boyer Carrera
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Consideraciones iniciales
Empecé a escribir esta exposición el 20 de junio, en una sala contigua al
Hemiciclo del Congreso de la República, esperando, una vez más, que el Legislativo
debatiera el Dictamen del Proyecto de Ley 1846, Ley del Servicio Civil. Esta espera no
fue tan larga como los veinte años que tuvieron que aguardar quienes trabajaron en los
tres intentos de reforma del empleo público en el Perú2. Sin embargo, la espera de todos
pudo ser eterna, cuando supimos que el aludido Dictamen estuvo a punto de archivarse
por los desacuerdos entre las bancadas, la presión de los sindicatos de trabajadores
estatales (huelgas), y probablemente, por el temor del costo político que traería consigo
votar a favor de una norma de empleo público tan distinta a las anteriores; y anunciada
como transgresora de la Constitución y de los derechos de los trabajadores estatales.
El Dictamen del Proyecto 1846 fue aprobado el martes 2 de julio de 2013 y
publicado el 4 de julio en el diario El Peruano, como Ley 30057, Ley del Servicio Civil
(LSC). Este hecho, entre otras cosas, me permitió continuar y culminar de forma cierta
1 Doctora en Derecho por la Universidad de Valladolid – España y p rofesora de Derecho Administrativo
de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Este trabajo forma parte de una ponencia presentada por la
autora en el Congreso Internacional de Derecho Administrativo realizad o en la ciudad de Arequipa –
Perú, los días 30 y 31 de octubre y 1 de noviembre.
2 El primer intento de reformas (1990 y 1992) “apuntó a reducir el tamaño d el Estado y redefinir su
papel”, a través de seis medidas implementadas: (1) reducción de personal y ceses colectivos por
evaluaciones y programa de co mpra de renuncias. (2) el cierre del ingreso a la carrera administrativa para
controlar el gasto de personal. (3) la creación del régimen laboral de la actividad privada (Decreto
Legislativo 728), (4) el establecimiento de la modalidad de contratación por servicio s no personales –SNP
para satisfacer las necesidades de contratación de personal, en un contexto de prohibición de incorporar
personal permanente. (5) la utilización de modalidad es de contratación: Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo - PNUD y el Fondo de Apoyo Gerencial - FAG para el pago de funcionarios de alto
nivel y personal que prestara servicios técnicos y profesionales. (6) la aprobación de conceptos no
remunerativos como mecanismo alterno que permitiera un incremento de los ingresos de los trabaj adores
bajo el régimen laboral público. El segundo intento de reforma (1995-1997) apuntó a la modernización
del Estado, flexibilizando y simplificando los sistemas administrativos mediante su desregulación
supuestamente, hacer más eficiente el aparato estatal. Esta reforma recibió escaso apoyo político por el
eventual incremento del gasto en planillas que suponía el sinceramiento de los contratos SNP y su
conversión a contratos de naturaleza laboral. El tercer intento de reformas (2000-2006) se produjo en un
contexto que requería la creación de esp acios de concertación de políticas públicas que permitieran
superar la desconfianza de la ciudadanía en sus instituciones y hacer más eficiente el aparato estatal. Lo
principal, es que el 2004 se promulgó la Ley Marco del empleo p úblico (LMEP). Sobre la historia y
estado del empleo público en el Perú, remito al lector al documento: “El Servicio Civil per uano.
Antecedentes, Marco Normativo Actual, y Desafío s de la Re forma”, de mayo 2012, elaborado por la
Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, disponible en:
(http://files.servir.gob.pe/WWW/files/biblioteca/SERVIR%20-
%20El%20servicio%20civil%20peruano.PDF). Acceso: 20 ago. 2013.
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el encargo de escribir esta ponencia sobre los lineamientos del denominado “Nuevo
Servicio Civil peruano”.
Para lograr este cometido, partiré de los antecedentes de la reforma a fin de poner en
contexto al lector (específicamente en el estado de la cuestión de los recursos humanos
del Estado), para continuar con el anclaje constitucional del nuevo servicio civil y
culminar con los principales elementos de la LSC. Por razones de espacio y tiempo, este
trabajo no entrará en profundidad en cada uno de dichos elementos, sino que presentará
una mirada panorámica.
1 ANTECEDENTES
La reforma de la carrera administrativa y el empleo público en el Perú no
empezó con la LSC. Se inició en el año 2008 con un paquete de Decretos Legislativos,
según veremos más adelante, pero se gestó, posiblemente, durante el gobierno de la
transición del presidente Valentín Paniagua (2001).
En febrero de 2001 se conformó la Comisión Multisectorial encargada de
estudiar y elaborar un informe sobre la situación del personal de la Administración
Pública en el Perú
3. Como una primera conclusión, la Comisión identificó la
inexistencia de una base de datos única e integrada de los servidores del Estado, motivo
por el cual, era imposible tener una idea cierta de quiénes eran, cuántos eran y cómo
estaban distribuidos. Una segunda conclusión (y relacionada con la primera) es que
existía (y sigue existiendo) una dispersión y diversidad de conceptos remunerativos
(fondos de estímulo, movilidad, alimentación, guardias, canasta familiar, etc.) que
determinan que dos personas que hacen exactamente el mismo trabajo en dos entidades
distintas cuenten con distintas remuneraciones (en ocasiones, abismalmente diferentes).
A juicio de la Comisión, dichos conceptos fueron creados para incrementar el monto
total que los servidores recibían como remuneración porque la escala básica de la
carrera administrativa era un monto exiguo y había sido congelado. Esta situación a su
vez, generó una distorsión en el cobro de la CTS (compensación por tiempo de
servicios) y en las pensiones, ya que de unos 2000 soles mensuales que, en nuestro
ejemplo, recibía (y recibe) un servidor como remuneración, sólo el 18%, o sea 360
soles, era (y es) remunerativo (el resto, el 82%, estaba compuesto por bonificaciones, o
como la Comisión lo llamó “pararemuneraciones”, que encubrían conceptos
remunerativos), y en consecuencia sólo los mismos 360 soles son base de cálculo
3 A tra vés del célebre DS 004-2001-TR, de febrero de 2001 se conformó la Comisión Multisectorial. La
Comisión Multisectorial estuvo integrada p or los titulares o representantes de los siguientes ministerios:
Trabajo y Promoción Social (presidente), Economía y Finanzas, Educación, Justicia y Pesquería.
También fueron miembros de la Comisión, un funcionario de la Presidencia del Consejo de Ministros, del
Ministerio de T rabajo y Promoción Social, y del Fondo Nacional de Financiamiento d e la Actividad
Empresarial del Estado – FONAFE, que fue designado por el Ministro de Economía y Finanzas (MEF).
El informe evacuado en j ulio del mismo año desarro lló un estudio histórico y un diagnóstico completo de
la situación del empleo público en el Perú, aportando prop uestas de reforma. Fuente: “Informe Final
presentado por la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del p ersonal de la
Administración Pública Central, DS 004-2001-TR”, disponible en:
(http://www.mintra.gob.pe/contenidos/legislacion/servidores_publicos/informe_final.pdf ). Acceso: 28 jul.
2013.
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