A reconfiguração da administração pública brasileira e a ratificação da Convenção N. 151 da OIT, como instrumento de concretização ao direito fundamental à boa administração pública

Autor:Maria Lírida Calou de Araújo e Mendonça e Vicente de Paulo Augusto de Oliveira Júnior
Páginas:147-159
 
ÍNDICE
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1. Introdução

Modificações no ordenamento jurídico pátrio, principalmente com relação a dispositivos normativos, e resultantes do processo de manifestação dinâmica do próprio Direito, ainda que, em certos casos, ocorram com dificuldade ou percalços, são relativamente comuns.

Entretanto, a depender do ramo jurídico de que tratam, ou do elemento central a ser explorado pela norma, a alteração normativa em si pode tanto promover efeitos imediatos, como, ainda, mediatos, não perceptíveis pela doutrina e jurisprudência brasileiras em curto prazo, mas há, ainda, a possibilidade de que a modificação, por mais benéfica que seja a uma deter-minada categoria de institutos jurídicos, não promova efeito algum.

Com relação à temática do funcionalismo público, também denominadas como carreiras de Estado ou os servidores públicos, a determinação de modificações e a extensão de seus efeitos pode ser de difícil apuração.

E é exatamente dentro dessas modificações que se encontra a temática abordada nesse trabalho. A ratificação, pelo Brasil, da Convenção de n. 151, da Organização Internacional do Trabalho (OIT), permite que se possam auferir uma série de modificações estruturais no relacionamento dos servidores públicos para com o

seu empregador, qual seja, o Estado. E, entre tantas alterações, encontram-se inclusive a instituição de direitos e deveres a serem respeitados por ambas as partes, mas, primordialmente, pelo ente público.

Para tanto, com metodologia que aborda posicionamentos doutrinários e jurisprudenciais, o objetivo do presente trabalho é demonstrar, mediante algumas notas, como a ratificação da Convenção de n. 151 da OIT influenciou, em teoria, a sistemática do funcionalismo público brasileiro, instituindo um parâmetro de aplicação e respeito a direitos e deveres ausentes, nas demais normas jurídicas pátrias, para aqueles que seguem as carreiras de Estado. Enquanto isso, estabelecer-se-á quais os seus efeitos, e, se possível, elencar as razões de sua eventual eficácia ou ineficácia diante da estruturação jurídica brasileira.

Inicialmente, expor-se-ão notas acerca do funcionalismo público brasileiro, com ênfase na construção de um sistema de proteção ao servidor público, diante de dispositivos constitucionais e infraconstitucionais.

Em seguida, analisar-se-á o Estado Democrático brasileiro, instaurado pela Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, e sua influência na formação de um direito fundamental a uma boa Administração Pública, enquanto exigência de um modelo gerencial-administrativo.

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Finalmente, defender-se-á teoria acerca dos efeitos, tanto imediatos quanto mediatos, da Convenção de n. 151 da OIT no ordenamento jurídico brasileiro, com objetivo de se estabelecerem critérios de aplicação e eventual correção de entendimentos acerca da temática.

2. O processo de burocratização da administração pública e a profissionalização dos servidores públicos

Os servidores públicos, enquanto elementos centrais e essenciais para o exercício da função pública e na prosecução do interesse da coletividade, passaram, desde o início do século XX, por um processo de profissionalização do funcionalismo público.

Influenciado por uma série de fatores, tais como o modelo de Estado, bem como as formas e práticas de governo adotadas pela Administração Pública, o processo de profissionalização da função pública é responsável pela delimitação estrutural do regime jurídico dos servidores públicos, e pode explicar como determinadas normas, como a Convenção de n. 151, da Organização Internacional do Trabalho (OIT) podem impactá-los de maneira irreversível.

Nesse contexto, podem ser delimitados três períodos históricos diferentes, os quais foram fundamentais para a profissionalização e a delimitação das características adotadas pelos servidores públicos contemporaneamente. São eles:

  1. A partir da década de 1930, com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), no governo de Getúlio Vargas;

  2. A partir de meados da década de 1960, com o Decreto-Lei de n. 200, de 1967, reestruturando as relações administrativas e a organização estrutural do Estado brasileiro;

  3. E a partir de meados da década de 1990, resultante das modificações promovidas pela Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988, e a Emenda Constitucional de n. 19, de 1998.

Os anos de 1930 trouxeram uma espécie de estatização do povo e da República, o novo regime será uma República com Estado forte e povo fraco. A recuperação das promessas republicanas - governo do povo, cidadania, democracia representativa - ficaria na dependência do fortalecimento do Estado, que funcionará como ponte que prepara as bases da sociedade para um contato mais efetivo com as formas e os hábitos da República e da modernidade. A republicanização do País só será possível graças à mediação estatal, que antes de 1930 era feita pelas oligarquias, ou seja, as unidades político-administrativas regionais.

O Estado ressurgiu da Revolução de 1930 menos absenteísta e mais participativo. Verificou-se uma revisão na política liberal permitindo ao Estado desempenhar um papel orientador da política econômica do país. A revolução de 1930 representou um marco de fundamental importância para a passagem do Brasil a um estágio mais avançado de desenvolvimento.

A consciência do fenômeno do subdesenvolvimento criava novos instrumentos institucionais necessários para a batalha de reconstrução nacional. Neste sentido, o governo de Getúlio Vargas caracterizou-se, no período de 1930 a 1945, por uma intervenção progressiva do Estado no domínio econômico, com uma marcante conotação nacionalista. Os anos de 1930 foram marcados pelos esforços encetados em prol da viabilização de um novo sistema de poder fundado no compromisso interelites para industrializar aceleradamente o país com a modernização das estruturas do Estado e a incorporação das massas emergentes. A longa era Vargas, que representou um dos períodos mais emblemáticos da história da república brasileira, teve em um movimento armado o instrumento de sua instauração, o qual depôs o presidente constitucional.

A era Vargas não se resume ao período que medeia entre os anos de 1930 e 1945, mas representa toda uma época bem mais extensa, em razão dos seus reflexos pelos anos e administrações seguintes. No período Vargas foi reproduzida uma particular forma de desenvolvimento capitalista caracterizado pela ausência de rupturas clássicas com as relações sociais, as concepções e os interesses legados do passado. Não se há de negar que houve uma reprodução do passado nos aspectos do latifúndio, da miséria, da dependência, do autoritarismo e da exclusão. Mas também foram anos de mudança e de desenvolvimento e rico em turbulência institucional, agitação política e efervescência cultural.

Apesar de ter reproduzido e preservado as estruturas que se queria superar, suas realizações e promessas não se resumiram aos limites temporais daqueles anos, mas se espalharam pelas décadas posteriores, influenciando na organização da vida nacional durante os vinte anos iniciados com a democratização de 1945, tendo fundamentado muito da institucionalidade e da conduta política do regime instalado com o golpe militar de 1964 (NOGUEIRA, 1992, p. 21-22).

Quando do início do período Vargas, verificava-se uma grande desordem na Administração Pública, o que determinava a urgente adoção de medidas que saneas-

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sem tal situação. Houve grandes mudanças na Administração Pública brasileira que podem ser analisadas em dois períodos: o primeiro período vai de 1930 a 1945, e o segundo, que marca os anos posteriores, de 1945 a 1964. No primeiro período, foram adotadas uma série de medidas que visavam a modernizar a Administração Pública brasileira. Analisando esse período observa Marcos Aurélio Nogueira (1992, p. 89-90):

O processo de formação do Estado no Brasil sempre conviveu com déficits em termos de gestão pública, reflexo de uma espécie de entropia no plano das relações entre as várias dimensões do fenômeno estatal e entre essas dimensões e a sociedade. Ao longo do tempo, muitas vozes diagnosticaram a precariedade da administração pública brasileira, seu caráter patrimonialista e sua história de resistência à introdução de técnicas, procedimentos e estruturas organizacionais de tipo racional-legal, bem como, por extensão, sua ineficácia e sua ineficiência. Sempre foi muito fácil constatar a existência de descompassos e desajustes no coração mesmo do Estado, opondo o governar ao aparato administrativo e comprometendo a performance governamental. A história da república presidencial federativa no Brasil, aliás, é inseparável dos esforços para atenuar tais descompassos e atualizar o aparato estatal, embora seja igualmente inseparável das bases (técnicas, políticas, culturais) que levaram à precarização da máquina administrativa brasileira.

A situação da Administração Pública induziu o Governo à criação de novos órgãos, propiciando uma ampliação do setor público. Durante os anos de 1930 a 1945, processou-se a montagem de toda uma estrutura capaz de responder às novas exigências. Depois de 1930, começaram a ser esboçadas as grandes reformas administrativas, baseadas no modelo racional de Max Weber, também chamado de modelo burocrático. O arcabouço administrativo montado para a Administração Pública Federal ganhava uma visão de futuro, capaz de preencher as novas funções do Estado.

As diretrizes do modelo weberiano ou burocrático adotado tinham como ponto de...

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