Processo Administrativo Disciplinar
| Autor | Edson Jacinto da Silva |
| Páginas | 385-426 |
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No tópico anterior, cuidamos de enfocar os aspectos estruturais da Sindicância, que acreditamos ser a base do Processo Administrativo Disciplinar, pois na verdade a mesma serve para alicerçar as conclusões da Autoridade a cerca da necessidade ou não da instauração do Processo Administrativo Disciplinar.
Conforme veremos a seguir, o Processo Administrativo Disciplinar possui características e princípios próprios, e outras peculiaridades específicas, que o distinguem da Sindicância.
Como observa o Prof. Petrônio Braz:
Em regra, deve o processo começar pela Instauração, que é o ato que discrimina a falta, onde se define, também, quem será responsável pelo seu andamento; a instrução, que são os atos de apuração dos fatos através da produção de provas, incluindo-se nela a defesa e, finalmente, o relatório no qual vem narrado o resultado do processo, com a indicação ou com as recomendações finais destinadas ao julgamento da autoridade, a quem caberá acatar ou não o resultado final do processo.
Todo ato administrativo, no seu sentido material, constitui-se numa manifestação da vontade da autoridade, sendo essa vontade o próprio impulso que ao ato dá origem. Como ato jurídico, no ato administrativo se apresentam cinco elementos que conduzem à sua validade: a manifestação da vontade, o motivo, o objeto, a finalidade e a forma. É, principalmente, na forma que se assenta a procura da solução judicial em busca da nulidade do ato, quando ofensivo a direito do servidor público, assim como na manifestação da vontade através do abuso de poder.
Como ato jurídico, o ato administrativo pode vir eivado de defeitos, que podem levar à sua nulidade ou à sua anulabilidade. Ao Poder Judiciário compete, pela sua condição de controlador dos atos jurídicos, decidir sobre a validade ou não do ato administrativo, quando provocado.375
Para José Cretella Junior:
Processo administrativo disciplinar ou simplesmente processo disciplinar é o caminho de direito administrativo, extraordinariamente vasto e importante, que consiste no
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conjunto ordenado de formalidades a que a administração submete o servidor público (ou o universitário), que cometeu falta grave atentatória à hierarquia administrativa. O objetivo do processo administrativo disciplinar é a tutela da hierarquia através da apuração imediata da falta cometida e, em seguida, da aplicação justa da pena cominada no estatuto do Funcionário, na sua respectiva esfera (União, Estado ou Município). Para as punições disciplinares menos graves, basta a apuração por meios sumários (ver RDA 22/133), ou sindicâncias; para as mais graves é de rigor o processo administrativo.
O processo administrativo disciplinar não tem por objetivo a apuração de nenhum crime capitulado no respectivo Estatuto e no Código Penal, mas, tão-só, o ilícito administrativo, tanto que, encerrados os trabalhos e proferida a decisão, esta não transpõe a órbita administrativa para repercutir no âmbito da jurisdição penal.376
Egberto Maia Luz observa:
Já constatamos, com a devida e necessária acentuação, a improcedência da expressão inquérito que, invariavelmente, vem sendo atribuída ao Processo Administrativo Disciplinar.
Na acepção vernácula e jurídica, a distinção se impõe, como já vimos, profundamente, e, desta forma, está com a razão, inquestionavelmente, a corrente que adota, sem temor de erro, a expressão processo para designar, em última análise, o conjunto de atos e termos estritamente formais e necessários para a consecução do Direito Administrativo Disciplinar, na dinâmica da instrução probatória.
O Direito Administrativo Disciplinar assume a dualidade de posição quando do ordenamento daquilo que se caracteriza como violação do dever funcional e da atuação do Estado, sistematicamente, para garantir a execução do jus puniendi, sem prejuízo do direito de defesa.
O conjunto probatório de cujas peças se compõem o processo é de extraordinária importância, muito embora estas mesmas peças não se imponham como justas e perfeitas tais como se observa, quer no Direito Judiciário Penal, quer no Direito Judiciário Civil.
Não resta dúvida, portanto, que a corrente que elimina a expressão inquérito o faz com procedência, eis que esta expressão melhor se coaduna com a técnica de se obter resultados práticos nos interrogatórios e na diligência sem quaisquer resguardos aos princípios fundamentais da defesa.
Assim, portanto, processo administrativo disciplinar não pode, em absoluto, ser confundido com a superada expressão, nem, menos ainda, com o processo administrativo comum, que, como vimos, é a expressão genérica da autuação dos papéis pertinentes à administração pública.377Hely Lopes Meirelles afirma que o processo administrativo disciplinar: é o meio de apuração e punição de faltas graves dos servidores públicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados estabelecimentos da Administração. Tal
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processo baseia-se na supremacia especial que o Estado mantém sobre todos aqueles que se vinculam os seus serviços ou atividades, definitiva ou transitoriamente, submetendose à sua disciplina. É um processo punitivo, mas com tais peculiaridades e tanta frequência na prática administrativa que merece destaque dentre seus congêneres, mesmo porque os estatutos dos servidores geralmente regulamentam a sua tramitação para cada órgão ou entidade estatal interessada.
O processo disciplinar é sempre necessário para a imposição de pena de demissão, ao funcionário estável (CF, art. 41, § 1º), tendo a jurisprudência entendido que também o é para o efetivo, ainda em estado probatório. Para os demais servidores o ato demissório dependerá das exigências constantes do estatuto ou das normas especiais pertinentes, podendo a apuração da falta ser feita por meios sumários, desde que assegurada a defesa.378
E, do mesmo mestre, ainda temos:
A verdade é que, entre nós, o processo administrativo não vem merecendo os estudos teóricos necessários à sua compreensão doutrinária e a sistematização metodológica, que, naturalmente, informaria a legislação e aprimoraria os julgamentos internos da administração; certo é que o processo administrativo não pode ser unificado pela legislação federal, para todas as entidades estatais, em respeito à autonomia de seus serviços. Mas a teoria geral incumbir-se-á dessa unificação, com real vantagem para a jurisdição e para os jurisdicionados, sabido que tais processos sujeitam-se a princípios universais, desenvolve-se por fases autônomas e diversifica-se em modalidades adequadas à consecução de seus objetivos.379
Com relação à aquisição da estabilidade, a Emenda Constitucional nº 19/98 veio a alterar o art. 41 da Carta Constitucional de 1988, e ampliou de 2 (dois) para 3 (três) anos o prazo de duração do estágio, conhecido como período probatório, e que deve ser rigorosamente cumprido por todos os servidores nomeados para cargos de provimento efetivo. Pois o artigo 41, caput, estabeleceu como condição, para a aquisição da estabilidade, a aprovação do estagiário em avaliação de desempenho, avaliado por comissão instituída para essa finalidade (§ 4º), sendo assegurada aos servidores, que antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional 19/98 encontravam-se em estágio probatório, a estabilidade após o período de 2 (dois) anos. Porém, esses mesmos servidores deverão ser avaliados, conforme determina o § 4º do art. 41 da CF.
Sempre é bom lembrar que a avaliação de desempenho agora passou a ser uma exigência constitucional, e a omissão por parte do administrador e a falta desse controle obrigatório pela autoridade administrativa passaram a ser considerados uma afronta à Constituição.
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Na etapa do estágio probatório – que passou a ser de 3 (três) anos e condicionado a avaliação obrigatória, na qual o servidor poderá ser exonerado independentemente de processo administrativo, caso venha a demonstrar um desempenho insatisfatório –, a administração pública deverá oferecer a oportunidade de ampla defesa, além do contraditório, conforme o estatuído no artigo 5º, inciso IV, da Constituição Federal, sob pena de ser tida como nula e arbitrária a exoneração do servidor.
Pois é entendimento corrente que a exoneração no período experimental é um ato vinculado e, portanto, diferenciado daquele que ocorre com relação aos cargos de confiança, quando a exoneração depende somente da vontade da autoridade administrativa.
Durante a fase de avaliação são sugeridas avaliações trimestrais, em forma de boletins, com uma duração de 30 (trinta) meses, sendo que os três primeiros meses são destinados ao treinamento do servidor às atribuições do cargo, reservando-se o trimestre final à administração, para que afira o desempenho apresentado pelo servidor durante o estágio obrigatório.
Conforme já afirmado, o processo de avaliação do estagiário deverá ser feito em forma de boletins, em que deverá ser dada vista ao servidor, para que se manifeste caso julgue estar sendo prejudicado em seu direito e, assim, possa apresentar a sua defesa.
Durante essa fase, considerando que o estágio é também um período de treinamento, ao servidor que obtiver pontuação insuficiente em qualquer das avaliações trimestrais devem ser dispensados acompanhamento a orientação, a fim de que se recupere em uma avaliação futura.
Concluída a fase probatória, a Comissão instituída para avaliação do desempenho do estagiário formulará por escrito o seu parecer, baseando-se na pontuação a...
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