Pluralismo e liberdade da mídia: um olhar sobre a união europeia

AutorMarcelo Andrade Cattoni de Oliveira - Maria Fernanda Salcedo Repolês - Francisco de Castilho Prates
CargoProfessor Titular de Direito Constitucional e Subcoordenador do Programa de Pós-Graduação em Direito da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais - Professora Adjunta da Faculdade de Direito da UFMG - Bacharel, Mestre e Doutor em Direito pela Faculdade de Direito da UFMG
Páginas1043-1071
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PLURALISMO E LIBERDADE DA
MÍDIA: UM OLHAR SOBRE A UNIÃO
EUROPEIA
PLURALISM AND FREEDOM OF THE MEDIA: A LOOK AT THE EUROPEAN
UNION
PLURALISMO Y LIBERTAD DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN: UNA
MIRADA SOBRE LA UNIÓN EUROPEA
Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira1
Maria Fernanda Salcedo Repolês2
Francisco de Castilho Prates3
Resumo: O objetivo deste artigo é demonstrar que, no contexto da União
Europeia, a liberdade da mídia é indissociável do conceito do pluralismo.
Para isto, selecionaram-se documentos e casos do Tribunal Europeu dos
Direitos Humanos que tratam, direta ou indiretamente, esta questão.
Apesar de este conceito estar sempre em disputa, sua força normativa é
indiscutível, tendo sido abordado tanto em normativas do bloco europeu
quanto em decisões oriundas do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos
que tratam do âmbito normativo da liberdade da mídia. Conclui-se que,
na União Europeia, democracia, liberdade e pluralismo da mídia são
conceitos inseparáveis, pressupondo-se em constitutiva tensão.
Palavras-Chave: Pluralismo; Liberdade da Mídia; Democracia; União
Europeia.
Abstract: The aim of this article is to demonstrate that in the context of the
European Union, freedom of the media is inseparable from the concept
of pluralism. We have selected documents and cases from the European
Court of Human Rights that deal directly or indirectly with this issue. Although
this concept is always in dispute, its normative force is indisputable and it
1 Professor Titular de Direito Constitucional e Subcoordenador do Programa de Pós-
Graduação em Direito da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais.
Bolsista de Produtividade do CNPq (1D). Mestre e Doutor em Direito (UFMG). Pós-
Doutorado em Teoria do Direito (Roma TRE). E-mail: mcattoni@gmail.com.
2 Professora Adjunta da Faculdade de Direito da UFMG. Pós-Doutorado com bolsa CNPq
pela UFRJ. Doutora em Direito Constitucional pela Faculdade de Direito da UFMG. Mestre
em Filosoa pela Faculdade de Filosoa e Ciências Humanas da UFMG. Coordenadora do
Grupo CNPq “Tempo, Espaço e Sentidos de Constituição”. Membro do Programa Polos de
Cidadania. E-mail: mfrepoles@ufmg.br.
3 Bacharel, Mestre e Doutor em Direito pela Faculdade de Direito da UFMG. Residente de
Pós-Doutorado na Faculdade de Direito da UFMG (Bolsista da CAPES). Pesquisador junto
ao Grupo “Tempo, Espaço e Sentidos de Constituição”. E-mail: castilho_2011@yahoo.com.
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is made evident both in norms of the European bloc and in the decisions of the European
Court of Human Rights, which address the normative scope of the freedom of the media. It
is concluded that in the European Union, democracy, freedom and pluralism of the media
are inseparable concepts, which assume a constitutive tension.
Keywords: Pluralism; Freedom of the Media; Democracy; European Union.
Resumen: El objetivo de este artículo es demostrar que, en el contexto de la Unión
Europea, la libertad de los medios es indisociable del concepto de pluralismo. Para esto,
se seleccionaron documentos y casos del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos que
tratan, directa o indirectamente, esta cuestión. A pesar de este concepto estar siempre
en disputa, su fuerza normativa es indiscutible, ha sido abordado tanto en normativas
del bloque europeo como en decisiones oriundas del Tribunal Europeo de los Derechos
Humanos que tratan del ámbito normativo de la libertad de los medios. Se concluyó que,
en la Unión Europea, democracia, libertad y pluralismo de los medios son conceptos
inseparables, suponiendo constitutiva tensión.
Palabras-clave: Pluralismo; Libertad de los Medios; Democracia; Unión Europea.
INTRODUÇÃO
O espaço conformado pela União Europeia é marcado pelo pluralismo, por
profunda variação social, econômica e política, em que a diversidade, quando foi
traduzida como um problema a ser eliminado, conduziu o mundo a duas guerras
mundiais, introduzindo na história da humanidade nomes como Auschwitz e
Sobibor. Dessas catástrofes inomináveis, em que a diversidade foi connada
em guetos e campos de extermínio, é que emerge todo um sistema normativo
cuja defesa do pluralismo, em suas várias dimensões, passa a ser central na
compreensão de qualquer liberdade fundamental.
Não obstante ser um conceito sempre em disputa, o âmbito normativo
do pluralismo, como hoje conformado em incontáveis documentos da União
Europeia, ao contrário do período totalitário, não se fundamenta em uma lógica
absolutista do tipo “nós” e “eles”. O pluralismo, assim, é traduzido como o alicerce
de um espaço democrático, não sendo mais um problema a ser eliminado, mas
uma experiência a ser fomentada e compartilhada.
Este compromisso com a defesa e o fomento do pluralismo é perceptível no Tratado
da União Europeia4. Na versão consolidada de 2012, pode-se ler, em seu artigo 2º, que a
4 UNIÃO EUROPEIA. Tratado da União Europeia. Entrada em vigor em 01 de novembro de 1993. Disponível
em:
DOC_2&format=PDF>. Acesso em 15 ago. 2017.
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[...] União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana,
da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do
respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas
pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados-
Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não
discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade
entre homens e mulheres.
Uma tal linha argumentativa que se funda na ideia do plural como não
discriminação e exclusão, quando contextualizada, impõe que se problematizem
os instrumentos que permitam que essa babel, ainda que potencialmente, possa
fazer-se escutar. Isto é, não há como se pensar a defesa da diversidade em
ambientes fechados, de acesso restrito, o que conduz o plural ao centro dos
debates sobre o âmbito normativo das várias dimensões que a liberdade de
expressão pode apresentar, entre as quais se encontra a liberdade da mídia.5
Assim, em uma esfera comunicativa que se arme democrática, qualquer
intervenção estatal, sejam aquelas justicadas com base em estratégias de
segurança nacional ou implementadas visando garantir uma dispersão da
propriedade dos meios de comunicação, traz consigo uma série de indagações,
que vão desde o peso dos anunciantes na seleção do que “irá ao ar”, até o
risco de censura dos discursos que desagradam, por exemplo, o aparato político-
partidário. Isto é, toda essa complexidade desvela, por exemplo, que, algumas
vezes, trocar de canal não signica mudar o conteúdo do que está sendo visto.
Em outros termos, a mídia revela ser, ela própria, mais um ator social, com
seus próprios interesses, sendo um mediador poderoso dos debates sobre
temas de interesse público. Ela é capaz, ainda mais com as recentes conquistas
tecnológicas, de adentrar, a todo o tempo, até no mais íntimo da mais distante
comunidade, jogando um papel político de extrema relevância, por exemplo,
sendo decisiva nas escolhas eleitorais ou na denição das políticas públicas a
serem implementadas e ainda na denição de quais são desnecessárias, além de
poder construir e apontar, como a história revela, os inimigos da sociedade.
5 Diga-se que o sentido de mídia, aqui adotado, é abrangente, incluindo desde meios de imprensa tradicionais, até
os mais novos sistemas de informação/comunicação, sejam estes públicos ou privados. Ou seja, segue-se a linha
adotada por Ana Paola Amorim, a qual, dialogando com Venício A. de Lima, arma ser a mídia “[...] qualquer forma
de comunicação mediada por tecnologia da informação” (AMORIM, Ana Paola. Opinião pública democrática
e soberania popular: por um paradigma republicano da liberdade de expressão. Tese (Doutorado em Ciência
Política). FAFICH. Universidade Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte, 2013, p. 214).
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Vê-se, desde já, que se assume que a liberdade da mídia não se dirige apenas
aos seus “proprietários”, sejam estes públicos ou privados, mas concerne ao
próprio conceito de democracia como locus privilegiado de deliberação pluralista.
Ou seja, essa liberdade deve operar como um fomento de um pluralismo de base
crítica, sem o qual essa liberdade careceria de sentido.
Em suma, o pluralismo é dialógico e pressupõe a diversidade. Desse
modo, qualquer limite a ele deve operar, simultaneamente, como condição
de possibilidade da própria democracia, da própria pluralidade. O que leva a
armar, como hipótese aqui defendida, que na posição dominante no contexto
normativo da União Europeia, o pluralismo emerge como chave interpretativa
das liberdades comunicativas, da liberdade da mídia, sendo dessas inseparável.
Com efeito, no que se refere ao âmbito normativo de uma liberdade
comunicativa abrangente, encontra-se presente a concepção de que
o constitucionalismo não faz muito sentido na ausência de qualquer
pluralismo. Em uma comunidade completamente homogênea, com um
objetivo coletivo único e sem uma concepção de que o indivíduo tem
algum direito legítimo ou interesse distinto daqueles da comunidade
como um todo, o constitucionalismo [...] seria supéruo.6
Portanto, partindo de uma sociedade que se arma democrática, em que
as pretensões normativas levantadas em torno da liberdade da mídia devem
ser confrontadas continuamente com as complexas exigências do pluralismo,
a indagação que serve de guia, direta ou indiretamente, perpassa também
as disputas presentes no debate europeu, qual seja: pode-se ou não armar
que o âmbito normativo da liberdade da mídia, como conformada no espaço
comunicacional da União Europeia, é indissociável, por mais disputas e conitos
que possam haver, da força normativa do pluralismo e da diversidade? Em suma,
liberdade e pluralismo da mídia revelam-se dois conceitos vinculados, duas faces
da mesma moeda?
6 ROSENFELD, Michel. A Identidade do Sujeito Constitucional. Tradução de Menelick de Carvalho Netto. Belo
Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 21.
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PLURALISMO COMO CHAVE INTERPRETATIVA DAS LIBERDADES
COMUNICATIVAS NO CONTEXTO NORMATIVO
DA UNIÃO EUROPEIA
Sobre tal pano de fundo, em 1950, na cidade de Roma, a Convenção Europeia
dos Direitos Humanos (CEDH) é adotada e torna-se vinculante em 19537, tendo
sido construída como resposta aos graves abusos perpetrados nos anos anteriores
e sendo marcada por profundo diálogo com as disposições normativas expostas
em outro paradigmático documento internacional, a Declaração Universal dos
Direitos Humanos, das Nações Unidas (1948). Nesse sentido, a Convenção
assume uma concepção de democracia aberta e plural, na qual as liberdades
comunicativas, em suas diversas exteriorizações, e o direito a não ser silenciado,
compartilham, em tensão, o mesmo espaço.
Como marco central da União Europeia, tal Convenção, seus protocolos
e alterações, tornou-se o ponto de partida para inúmeros outros documentos
comunitários no que tange à liberdade de expressão, tomada essa em suas várias
faces, em que a circulação de informação e o pluralismo são traduzidos como
inseparáveis, interdependentes e tensionais, operando na fronteira entre limites
e condições de possibilidade, entre abstenções e obrigações positivas.
É nesse sentido que o artigo 10o da CEDH refere-se à liberdade de expressão,
de modo abrangente, incluindo a liberdade da mídia, tanto em sua perspectiva
tradicional quanto das novas plataformas, e estabelece o direito fundamental
de informar e ser informado, de ouvir, mas também de poder falar, de expor
livremente sua cultura e suas visões de mundo, em outras palavras, de uma
comunicação intersubjetivamente edicada.
Este dispositivo, após armar que “qualquer pessoa tem direito à liberdade
de expressão”, dene esta como “a liberdade de opinião e a liberdade de
receber ou de transmitir informações ou ideias”, protegendo a livre expressão
de interferências ilegítimas por parte do Estado, também dispõe que não se
proíbe aos Estados-Membros da União Europeia que “submetam as empresas
de radiodifusão, de cinematograa ou de televisão a um regime de autorização
prévia”, ou seja, aqui já aparece a possibilidade de regulações.
7 UNIÃO EUROPEIA. Convenção Europeia dos Direitos Humanos. Entrada em vigor em 03 de setembro de
1953. Disponível em: . Acesso em: 05 mai. 2017.
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Além disso, no parágrafo segundo desse mesmo artigo, vê-se que essas
liberdades comunicativas impõem “deveres e responsabilidades”, o que rearma
que o seu exercício pode “ser submetido a certas formalidades, condições,
restrições ou sanções, previstas pela lei, que constituam providências necessárias,
numa sociedade democrática [...]”.
Denota-se, assim, a centralidade da livre expressão na conformação da
Comunidade Europeia, do seu papel vital em uma democracia que procura
romper com um passado repleto de imagens de autoritarismos. Isto é, a
norma convencional, presente no artigo 10º, destaca que a democracia não
pode construir-se em uma atmosfera de silêncios e radicais exclusões, sendo a
diversidade de visões, o potencial crítico a naturalizadas ortodoxias e articiais
estandardizações, primordial para o não engessamento da vida, do mundo.
Além disso, as disposições contidas no artigo 14 da CEDH, o qual veda
qualquer tipo de discriminação negativa, enfatizam a necessidade de proteção
da dimensão plural do social, o que desvela que os Estados-Membros da União
Europeia devem atuar, positivamente, na garantia e no fomento desse mesmo
pluralismo. Em outros termos, as liberdades comunicativas exigem não apenas
um tradicional abster-se, mas pressupõem, como um imperativo, a atuação
legislativa na conformação de espaços públicos acessíveis a uma gama múltipla
de vozes, pois, do contrário, essas liberdades se converteriam em simulacros.
Assim, fazer circular informações, dados e outros tipos de comunicações,
requer a construção de um ambiente em que a proibição de censuras não esgota
o tema ou responde a todas as questões sobre liberdade de expressão e de
imprensa, haja vista que garantir o pluralismo implica problematizar a questão
do acesso aos meios de mídia e de comunicação social. Isto é, “liberdades
comunicativas” devem ser traduzidas “[...] de forma a garantir a comunicação
livre e pluralista em todos os domínios da vida social”.8
Percebe-se, desde já, que o “[…] sistema de liberdade de expressão deve fazer
mais do que evitar a censura; deve também garantir que as pessoas possam ser
expostas a perspectivas concorrentes”, ou seja, “a ideia de liberdade de expressão
8 GOMES CANOTILHO, J.J.; MACHADO, Jónatas E.M. “Reality Shows” e liberdade de programação. Coimbra:
Coimbra Editora, 2003, p. 14.
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possui um lado armativo”.9
Cite-se também a Carta dos Direitos Fundamentais10 da União Europeia, a
qual reforça o compromisso, historicamente construído, do bloco europeu com
o pluralismo. Esse documento, em seu artigo 11, ao dispor sobre a liberdade
de expressão e de informação, determina que essas concernem a “todas as
pessoas”, abrangendo a “liberdade de opinião e a liberdade de receber e de
transmitir informações ou ideias”. Além disso, também dispõe que a “liberdade e
o pluralismo dos meios de comunicação social” devem ser respeitados.
Por sua vez, o artigo 21, da mesma Carta, ao tratar do princípio da igualdade,
veda, em termos amplos, qualquer tipo de discriminação excludente, incluindo
a proteção contra discriminações por “[...] sexo, raça, cor ou origem étnica ou
social, características genéticas, língua, religião ou convicções, opiniões políticas
ou outras, pertença a uma minoria nacional, riqueza, nascimento, deciência,
idade ou orientação sexual”, o que só denota a preocupação com a garantia do
direito à alteridade, ao pluralismo de visões de mundo. Essa preocupação é ainda
mais explicitada no artigo 22, em que se lê que a União Europeia, “respeita a
diversidade cultural, religiosa e linguística”.
Esse arcabouço normativo possibilita visualizar que as liberdades
comunicativas, em um espaço que se arma democrático, exigem o plural, ainda
que este esteja sempre em disputa quanto ao seu campo de incidência. Isto é, o
pluralismo é sempre parâmetro de concretização das liberdades fundamentais,
em que a diversidade surge como condição de possibilidade de estruturas
comunicacionais/informacionais nas quais a heterogeneidade possa se realizar.
Como destacou, no ano de 2012, em um discurso sobre a defesa da liberdade
da mídia, Neelie Kroes11, Vice-Presidente da Comissão Europeia responsável pela
Agenda Digital”, intervenções governamentais podem ameaçar a liberdade de
mídia e o pluralismo, como ocorre em alguns cenários. Mas, em outros casos, ações
estatais podem impactar positivamente, promovendo essa mesma liberdade e o
pluralismo, quando, por exemplo, assegura-se que a propriedade dos meios de
9 SUNSTEIN, Cass R. Republic.com 2.0. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2009, p. XI, tradução livre.
10 UNIÃO EUROPEIA. Carta dos Direitos Fundamentais. Entrada em vigor em 01 de dezembro de 2009. Disponível
em: . Acesso em: 22 ago. 2017.
11 KROES, Neelie. Speech/12/335. European Parliament Seminar on Media Freedom, 2012. Disponível em:
le:///C:/Users/EU/Downloads/SPEECH-12-335_EN.pdf>. Acesso em: 18 ago. 2017.
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comunicação, as mídias em geral, não estejam excessivamente concentradas na
esfera decisória de poucos.12
Pode-se visualizar que a preocupação central sempre gravita em torno
da garantia de uma produção e circulação de informações que reconheça o
pluralismo constitutivo da União Europeia, visando potencializar o encontro de
multiplicidades constituintes, o que só é possível com uma mídia democrática,
aberta e acessível aos diversos projetos de vida existentes naquele espaço
europeu, em que qualquer limite ou restrição deve operar, simultaneamente,
como fomento e garantia dessa mesma abertura e acessibilidade.
Ora, como anotaram vários estudiosos de um grupo de trabalho do Conselho
da Europa, em um painel consultivo sobre a diversidade e o pluralismo da mídia,
a liberdade dessa última “[...] implica que os cidadãos terão a possibilidade de
acessar uma gama variada de informações, de opiniões e ideias diferentes, em
um contexto mais amplo, marcado por uma variedade de aspectos e expressões
culturais”, haja vista que “a uniformidade da mídia fortalece a tendência à
conformidade e enfraquece a capacidade de avaliar outras perspectivas e opiniões
alternativas”.13
Com esse pressuposto, o referido grupo de trabalho armou, como uma das
conclusões de suas análises, fundando-se no acima citado artigo 10º da CEDH e
em julgados do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, “[...] que os Estados têm
o dever de proteger e, se necessário, adotar medidas positivas para salvaguardar
e promover o pluralismo da mídia”.14
Neste ponto, ainda trilhando o citado painel consultivo sobre diversidade da
mídia, vê-se que a mera pulverização da propriedade da mídia não é uma resposta
que assegura, por si mesma, uma pluralidade do conteúdo apresentado15. Basta
vislumbrar o fato de que se encontra a mesma notícia, da mesma fonte, em
variados jornais, tanto impressos como os transmitidos na televisão, até mesmo
12 Conferir, entre outros: BARENDT, Eric. Freedom of Speech. Second Edition. Oxford: Oxford University Press,
2007. p. 34-35.
13 EUROPEAN UNION. Advisory Panel – Media Diversity (AP-MD). Council of Europe Steering Committee on the
Mass Media (CDMM), Strasbourg, p. 04-31, December, 2002, § 12, p.07, tradução livre. Disponível em: https://
rm.coe.int/1680483b2c>. Acesso em: 19 ago. 2017.
14 EUROPEAN UNION. Advisory Panel – Media Diversity (AP-MD). § 90, p.24, tradução livre.
15 “Diversity in the ownership of media outlets is not sufcient per se to ensure pluralism of media content”. (EUROPEAN
UNION. Advisory Panel – Media Diversity (AP-MD). § 15, p.08).
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concorrentes, meios de mídia16, conformando uma verdadeira “uniformidade”
informacional, dando razão à letra de uma canção de Bruce Springsteen (“57
Channels, And Nothin’On”), em que este escreve que se pode ter mais de 50
canais de TV em casa e, ainda assim, nada de bom ou diverso para ver.
É por essa razão, que o mesmo painel enfatiza que um serviço público de
radiodifusão, com independência editorial, revela-se um “elemento essencial para
a diversidade da mídia”, reconhecendo-se que “o setor privado”, “o mercado”,
por si só, “não pode garantir uma paisagem pluralista”, ainda mais em tempos
de “acelerado aumento de concentração da mídia”, tornando “o papel de um
serviço público de radiodifusão crucial”, no que se refere a contrabalancear,
democraticamente o poder privado de comunicação, demonstrando que, para
além de “medidas legislativas” concernentes à concentração privada do setor de
radiodifusão, é igualmente importante na busca de fomentar a diversidade e o
pluralismo, o “fortalecimento do serviço público” de comunicação.17
A questão do pluralismo é acentuada em documentos especícos da União
Europeia, elaborados para conferir maior visibilidade à complexa tarefa de
fomentar a diversidade comunicativa, demonstrando que esse pluralismo não
se reduz a uma só frente, como o ponto sobre a concentração da propriedade
dos meios de comunicação. Isto é, não obstante essa concentração ser um dos
fatores mais perceptíveis, nem por isso esgota o tema.18
Um desses documentos é a Recommendation No. R (99)119, de janeiro de
1999, do Comitê dos Ministros da União Europeia, a qual aborda o problema de
16 “Readers who consult several newspapers sometimes nd they contain the same articles, usually preceded by the
initials of a press agency. Television viewers who switch from one channel to another often see the same news
reports, documentaries or dramas. The reason for this uniformity is that the newsrooms of media companies do
not themselves produce all their articles or programmes. […] As a consequence, the intense competition between
newspapers or television channels does not itself guarantee pluralistic content”. (EUROPEAN UNION. Advisory
Panel – Media Diversity (AP-MD). § 16, p.08).
17 “The private sector alone, that is, the market, cannot guarantee per se a pluralistic media landscape. In a context of
increasing concentration in the media, accelerated by digital developments, the role of public service broadcasters
becomes crucial, as a counter-balancing factor and to ensure social and democratic cohesion. Therefore, over and
above legislative measures on media ownership in the private television sector, it is equally important to strengthen
and support the role of public service broadcasting”. (EUROPEAN UNION. Advisory Panel – Media Diversity
(AP-MD). § 45, p.17-18).
18 Em linha que enfatiza a questão da propriedade, ver: BAKER, C. Edwin. Media Concentration and Democracy
– Why Ownership Matters. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.
19 EUROPEAN UNION. Recommendation No. R (99)1. Recommendations and Declarations of the Committee of
Ministers of the Council of Europe in the eld of media and information society, Strasbourg, p. 03-348, July, 2015,
p. 82-83. Disponível em: https://rm.coe.int/1680645b44>. Acesso em: 03 ago. 2017.
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como promover o pluralismo da mídia, em que as dimensões pública e privada
não se excluem, mas, ao inverso, pressupõem-se, além de que o Estado não é
mais restringido ao não fazer, pois sua atuação positiva, em certas circunstâncias
passa a ser tida como um imperativo democrático.20
Assim, a mídia “[...] deveria permitir que diferentes grupos e interesses
presentes na sociedade – incluindo minorias linguísticas, sociais, econômicas,
culturais e políticas – pudessem expressar-se”21, o que exige algum tipo de
marco regulatório que verse tanto sobre a propriedade quanto, também, sobre
o conteúdo22, não desconhecendo o impacto das novas tecnologias nesta seara.
Dito de outro modo, a tensa relação entre liberdade da mídia e pluralismo é
por demais complexa para ser reduzida a apenas uma variável, por mais importante
que esta seja. Aspectos culturais e políticos, não só econômicos, conformam as
liberdades comunicativas, em que, por exemplo, a diversidade do que está sendo
expresso também merece ser levada a sério quando das análises sobre a relação
entre liberdade da mídia e democracia pluralista.
Desta maneira, percebe-se que a multiplicidade comunicativa democrática
implica questões sobre propriedade e conteúdo. Esses elementos devem ser
confrontados com a diversidade interna aos próprios espaços, no caso, comunitário,
nacionais, regionais e locais, além da própria distinção entre os inúmeros tipos
de mídias, desde as tradicionais, como jornais impressos e televisões, até as mais
recentes redes sociais e aplicativos de comunicação e circulação de informações.
Isto é, ao lado de um pluralismo interno, há, simultaneamente, a necessidade
de um externo23, demonstrando que o “[...] pluralismo da mídia é uma questão
20 Cite-se, também, a Recommendation Nº. R (94)13, de 1994, que anota: “[...] media pluralism and diversity are
essential for the functioning of a democratic society”. (EUROPEAN UNION. Recommendation No. R (94)13.
Recommendations and Declarations of the Committee of Ministers of the Council of Europe in the eld of media
and information society, Strasbourg, p. 03-348, July, 2015, p. 54. Disponível em: https://rm.coe.int/1680645b44>.
Acesso em: 03 ago. 2017).
21 Recommendation Nº. R (99)1. p. 82-83, tradução livre.
22 “[…] the political and cultural diversity of media types and contents is central to media pluralism”. (Recommendation
Nº. R (99)1. p. 82-83).
23 “External pluralism describes the nature of the whole media system within a certain market (or society). Internal
pluralism may refer to the balanced content of a certain medium: namely that it represents a broad variety of
viewpoints, is impartial and does not bend to specic opinion or position”. (EUROPEAN UNION. A comparative
analysis of media freedom and pluralism in the EU Member States. European Parliament's Policy Department
for Citizens’ Rights and Constitutional Affairs (Study), Brussels, p.04-185, September 2016, p. 35. Disponível em:
em: 03 ago. 2017).
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multidimensional e não deve limitar-se à mera pluralidade da propriedade e da
diversidade de conteúdo24, exigindo uma abordagem que seja, ela própria, plural.
Nesta mesma linha, a Recommendation CM/Rec (2007)2, de janeiro de
2007, adotada pelo mesmo Committee of Ministers, arma, categoricamente,
que “o pluralismo da mídia e a diversidade dos conteúdos são essenciais para
o funcionamento de uma sociedade democrática”. Além disso, traduz esses
verdadeiros imperativos como “corolários diretos da liberdade de expressão e de
informação como garantidos pelo artigo 10º da CEDH”.25
Essa Recomendação também enfatiza que a liberdade de expressão e a
liberdade de informação “[...] só serão plenamente satisfeitas se cada pessoa
tiver a possibilidade de formular sua própria opinião, a partir de diversas fontes
de informação”26. Ou seja, denota-se que o pluralismo e a diversidade aqui
tratados referem-se a uma conformação aberta e acessível da arena pública de
debates, na qual este público concerne a toda a sociedade, não sendo da alçada
exclusiva das autoridades estatais. A busca de uma ampla e crítica participação
social nos centros decisórios impõe que a mídia procure abrir-se à multiplicidade
comunicativa existente na sociedade, indo além de ser um mero porta voz de
seus anunciantes e principais nanciadores, sejam estes estatais ou privados.
Em suma,
reconhece-se o papel crucial dos meios de comunicação na promoção
do debate público, do pluralismo político e da percepção de opiniões
diversas, advindas de diferentes grupos na sociedade – incluindo
minorias culturais, linguísticas, étnicas, religiosas ou outras – os quais
devem ter a oportunidade de receber e transmitir informações, de
expressarem-se e trocarem ideias.27
Visualiza-se, nos documentos acima elencados, que o pluralismo e a diversidade
são a pedra angular no que se refere à liberdade de expressão, entendida, aqui,
24 KLIMKIEWICZ, Beata. Is the clash of rationalities leading nowhere? Media pluralism in European regulatory
policies. In: CZEPEK, Andrea; HELLWIG, Melanie; NOWAK, Eva (Eds). Press Freedom and Pluralism in Europe:
concepts & conditions. Intellect Books, Bristol (UK), 2009, p. 46, tradução livre.
25 EUROPEAN UNION. Recommendation CM/Rec (2007)2. Recommendations and Declarations of the Committee
of Ministers of the Council of Europe in the eld of media and information society, Strasbourg, p. 03-348, July, 2015,
p. 127-131. Disponível em: https://rm.coe.int/1680645b44>. Acesso em: 03 ago. 2017, p.127, tradução livre.
26 Recommendation CM/Rec (2007)2. p.127, tradução livre.
27 Recommendation CM/Rec (2007)2. p.127, tradução livre.
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em termos amplos, e que inclui a liberdade da imprensa e da mídia em geral, e
na qual a liberdade de informar e ser informado não pode ser concretizada em
espaços fechados, padronizados e que se querem homogeneizantes28. E mais,
a livre expressão e a liberdade comunicativa implicam toda a disputa em torno
do sentido, limites e âmbito normativo das mesmas. Por isso, não se restringem
a sua dimensão individual, de serem mecanismos de defesa contra a ingerência
estatal, como também incidem na esfera coletiva, o que impõe, dentro de certos
balizamentos, uma atuação normativa positiva desse Estado, descortinando a
“tensão entre regulamentação (a m de assegurar pluralidade participativa) e
desregulação (para permitir um desenvolvimento independente da mídia)”.29
Esta perspectiva ca mais clara na “exposição de motivos” da Recomendação
No. R (99)1, acima recuperada, que analisa medidas para promover o pluralismo
na mídia, em que se lê, nesta seara, que o
conceito de pluralismo é conformado por duas faces. O pluralismo
político, que é a necessidade, no interesse da democracia, de
uma ampla gama de opiniões políticas e pontos de vista a serem
representados na mídia, pois a democracia seria ameaçada se uma
única voz dentro da mídia, com o poder de propagar um único ponto
de vista político, pudesse torna-se dominante. E o pluralismo cultural,
que é a necessidade de uma variedade de culturas, como reexo da
diversidade existente na sociedade, o qual deve encontrar expressão
na mídia.30
Nos argumentos até aqui expostos, o pluralismo é traduzido como condição
de possibilidade do próprio operar da democracia, e as liberdades comunicativas,
inclusive a liberdade da mídia, devem sempre procurar fomentar essa mesma
abertura e diversidade. O que, por sua vez, demonstra que limites, ainda que
28 Como escreve Aernout Nieuwenhuis, professor da Universidade de Amsterdã: “The Constitutional Treaty of the
European Union even made pluralism a constitutional value or, more precisely, a characteristic of a society that
includes values as human dignity, liberty and equality (Art. I-2). The concept of pluralism is also present in certain
national constitutions and in the case-law of national constitutional courts. The concept is often aimed at diversity
in the forming of public opinion in particular, but it may imply as well a characterisation of society as a whole”.
(NIEUWENHUIS, Aernout. The Concept of Pluralism in the Case-Law of the European Court of Human Rights.
European Constitutional Law Review, 3: 367-384, 2007. p. 368. Disponível em: https://www.ivir.nl/publicaties/
download/eucons.pdf>. Acesso em: 01 ago. 2017).
29 CZEPEK, Andrea; HELLWIG, Melanie; NOWAK, Eva (Eds). Press Freedom and Pluralism in Europe: concepts
& conditions. Intellect Books, Bristol (UK), 2009, p.10, tradução livre.
30 EUROPEAN UNION. Explanatory Memorandum - Recommendation No. R (99)1. Council of Europe/Committee
of Ministers, Strasbourg, January, 1999. Disponível em: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?Obj
ectID=09000016805e3113>. Acesso em: 09 set. 2017, tradução livre.
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excepcionais, podem e devem ser aplicados para garantir a própria multiplicidade
de vozes, a livre circulação de informações, demandas e narrativas presentes
nas incontáveis comunidades e grupos sociais que conformam o espaço da
União Europeia, sejam majoritários ou minoritários. Assim, o pluralismo é,
simultaneamente, “expressão e garantia de direitos”.31
MÍDIA, LIBERDADE E PLURALISMO NO TRIBUNAL EUROPEU
DOS DIREITOS HUMANOS32
Todos esses documentos conformam o contexto de interpretação do
pluralismo como parâmetro do exercício das liberdades comunicativas em
democracias. O papel da circulação de informações e comunicações passa a ser
“o oxigênio da democracia”33, o que coloca a questão de como esse oxigênio
circula, e de como os diversos grupos sociais, que compõem a União Europeia,
têm acesso a esse necessário elemento da prática democrática.
Verica-se, assim, a presença de uma tensão que subjaz a todos esses mecanismos
normativos, que é aquela que emerge do encontro entre a defesa da ideia de que as
liberdades comunicativas, da mídia, exige minimizar a interferência das autoridades
estatais (noninterference principle) e aquelas posições que armam que essas
liberdades devem operar como fomento do pluralismo (the multiplicity of voices)34,
em que potencializar o discurso, as trocas de perspectivas sobre temas de interesse
público, impõe, sob certas e excepcionais circunstâncias, um dever de atuação
aos Estados como forma de possibilitar que todos, ainda que contrafaticamente,
possam inserir-se nas redes comunicacionais. Do contrário, o risco seria garantir-se,
por exemplo, “a liberdade de imprensa somente para aqueles que já a possuem”
(Freedom of the press is guaranteed only to those who own one)35.
Ou seja, a questão da livre expressão por meio dos meios de comunicação
implica, também, levar-se em consideração elementos históricos, culturais, sociais,
31 NIEUWENHUIS, Aernout. The Concept of Pluralism in the Case-Law of the European Court of Human Rights. p.
367, tradução livre.
32 Conferir, como interessante base de dados: FREEDOM OF EXPRESSION IN EUROPE: Case-law concerning
Article 10 of the European Convention on Human Rights. Human rights les, No. 18, 05-184. Council of
Europe, March 2007, Strasbourg. Disponível em: .echr.coe.int/LibraryDocs/DG2/HRFILES/DG2-EN-
HRFILES-18(2007).pdf>. Acesso em: 02 mai. 2017.
33 ARTICLE 19. The Public's Right to Know, 1999. Disponível em: https://www.article19.org/data/les/pdfs/
standards/righttoknow.pdf>. Acesso em: 01 jul. 2017.
34 LICHTENBERG, Judith. Foundations and limits of freedom of the press, p. 102-135. In: LICHTENBERG, Judith
(ed.). Democracy and the mass media. New York (USA): Cambridge University Press, 1990, p. 112-122.
35 LIEBLING apud LICHTENBERG, Judith. Foundations and limits of freedom of the press. p.102.
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além dos político-econômicos; que a “[...] liberdade de imprensa e o pluralismo não
são unicamente uma questão econômica, mas também uma questão cultural e
democrática”.36 Desse modo, as liberdades comunicativas, em espaços democráticos,
revelam-se multidimensionais, e envolvem tanto aspectos quantitativos como
qualitativos, pois fazer circular informações não se reduz à mera propaganda e
publicidade de algum produto. Implica, outrossim, reetir, criticamente, as inumeráveis
posições e visões de mundo presentes em arenas públicas ampliadas, distinguindo a
mera lógica do consumo, da dos direitos da cidadania.37
Emerge, assim, uma nova camada de sentidos sobre a relação entre mídia,
democracia e pluralismo, na qual, além da questão da concentração dos meios
de comunicação, reconhece-se também que a dispersão da propriedade desses
não basta para que a multiplicidade de vozes possa uir. Isto impõe outras
abordagens, sempre sob a chave interpretativa do fomento do pluralismo e da
diversidade, como a problematização dos silêncios impostos, dos “consensos”
construídos via desinformação e manipulação, em que a livre expressão torna-se
mero simulacro, e muitos tornam-se apenas consumidores passivos e espectadores
de conteúdos pré-pagos.38
Muitas dessas questões, dessas tensões, desaguam no Tribunal Europeu
dos Direitos Humanos (TEDH), o qual, ao interpretar todo esse pano de fundo
normativo, marcado por histórias e tradições extremamente divergentes, procura
armar uma concepção de liberdade de expressão e de mídia que conua com as
exigências de um pluralismo tão combatido em outros períodos. Ou seja, impõe-
se que a mídia, seja por meio de uma desejável autorregulação ou via regulação
pública, conua com os imperativos conformadores de um espaço democrático,
que o rearme contra as tradições que teimam em negá-lo.
Tudo o até aqui exposto, com o risco que qualquer recorte, implica, remete
ao caso julgado pelo TEDH em 1976, Handyside v. The United Kingdom39, o
qual envolvia a publicação do livro denominado “The Little Red Book”, que se
36 CZEPEK, Andrea; HELLWIG, Melanie; NOWAK, Eva (Eds). Press Freedom and Pluralism in Europe: concepts
& conditions. p.14, tradução livre.
37 Conferir: SUNSTEIN, Cass R. Republic.com 2.0. p. 136-137.
38 Nessa linha, conferir: CHOMSKY, Noam. Media Control: the spectacular achievements of propaganda. Second
Edition. Seven Stories Press, New York (NY), 2002. (On Line)
39 CASE. Handyside v. The United Kingdom. 7 December 1976, Strasbourg. European Court of Human Rights.
Disponível em: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57499>. Acesso em: 19 set. 2016.
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destinava a crianças com idade acima de 12 anos, contendo passagens referentes
a questões sexuais, como masturbação, aborto, pornograa, visando, assim,
auxiliar na compreensão de tais assuntos.
O livro, originariamente escrito na Dinamarca, foi traduzido para inúmeras
outras línguas europeias, incluindo o inglês. Todavia, após uma série de queixas,
a empresa que detinha os direitos no Reino Unido foi vasculhada e cópias do
referido livro foram conscadas pelas autoridades. O proprietário da editora –
Richard Handyside – foi acusado e condenado à pena de multa pela posse e
publicação de livros tipicados como obscenos. Além disso, o judiciário britânico
determinou o consco e a destruição das cópias do livro pelas autoridades
policiais, ainda que, posteriormente, outra edição tenha sido publicada sem as
partes taxadas como “inconvenientes”, que foram eliminadas ou reescritas.
Entendendo que sua liberdade de expressão, como congurada no artigo 10º
da CEDH, havia sido ofendida, e diante das penalidades que lhe foram impostas,
o referido editor, após todo um caminho procedimental, conseguiu postular sua
queixa no Tribunal Europeu dos Direitos Humanos.
O governo britânico não negou que havia interferido no exercício da liberdade
de expressão e publicação, mas armou que essa intervenção se fundava nas
exceções que o parágrafo segundo, do citado artigo 10º da CEDH, admitia. Isto é,
o exercício da liberdade de expressão, em suas diversas formas de exteriorização,
não era incondicionado, pois sujeito a “deveres e responsabilidades”, o que
implicava a possibilidade de restrições e sanções, desde que previstas em lei,
serem aplicadas diante de casos que envolvessem, por exemplo, “[...] proteção da
saúde e da moral”, o que conformaria uma zona discricionária de concretização
normativa. Com esses pressupostos, o representante do Reino Unido armou que
as referidas interferências, previstas em lei (Obscene Publications Acts 1959/1964),
tinham sido realizadas por serem “[...] necessárias a uma sociedade democrática”.
Assim, uma das tarefas do TEDH era decidir se as sanções aplicadas ao editor
eram realmente necessárias em termos democráticos, ou seja, a Corte Europeia
deveria averiguar se a admitida intervenção governamental no exercício da livre
expressão era legítima ou conformava um abuso do direito.
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No ponto 48 da sentença, o TEDH anotou que a concepção de
“necessidade”, presente no parágrafo 2º do artigo 10º, não deve ser traduzido
como “indispensável”, desvelando que há, nesta norma, realmente um campo ou
margem de apreciação discricionária por parte dos governos, permitindo que
estes levem consideração às “pressões sociais” existentes em seus contextos.
Partindo dessa interpretação, entre outros argumentos, o Tribunal entendeu
que a intervenção ocorrida era legítima, pois se baseava em lei previamente
estabelecida, além de inserir-se nas exceções previstas no referido § 2º,
demonstrando que a interferência tinha sido “necessária em uma sociedade
democrática”, não ocorrendo uma ilegítima violação ao exercício da liberdade
de expressão do requerente, do proprietário da editora. Isto é, em Handyside, o
TEDH entendeu que a restrição e a sanção impostas, com base na citada legislação
britânica, não ofenderam o disposto no 10º da CEDH.
Todavia, para além da decisão e do caso em si, o que interessa aqui é a
circunstância de que o TEDH, no ponto 49 da sentença, anotou que a “liberdade
de expressão constitui um dos fundamentos” de uma sociedade que se arma
democrática, iluminando o fato de que essa liberdade não se restringe somente
a “informações” ou “ideias” que sejam tidas como aceitáveis ou “inofensivas”
pela sociedade, pela maioria da população, mas cobre também, dentro de certos
limites, aquelas que “ofendem e chocam” a coletividade, o que já traz, ainda que
nas entrelinhas, a questão da pluralidade.
Mais à frente, esse aspecto torna-se explícito quando se lê que sem “as
exigências desse pluralismo, tolerância e amplitude”, não há que se falar em
“sociedade democrática”, o que impõe que “[...] toda ‘formalidade’, ‘condição’,
‘restrição’ ou ‘penalidade’ imposta nesta esfera deve ser proporcional ao legítimo
objetivo perseguido”40, qual seja, fomentar a própria democracia como espaço
de um pluralismo responsável, em que limites devem operar como condição de
possibilidade e potencialização desse mesmo espaço.
Em suma, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, em Handyside,
enfatizou que a liberdade de expressão constitui um dos alicerces fundamentais
de uma sociedade democrática, sendo “[...] uma das condições centrais para o
40 CASE. Handyside v. The United Kingdom. 49, tradução livre.
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seu progresso e para o desenvolvimento de cada indivíduo”.41
Como Aernout Nieuwenhuis anota, a Corte Europeia adota, já em Handyside,
um conceito amplo de pluralismo, sendo este tido como fundamento da
democracia, ela própria traduzida de modo abrangente, o que faz com diversos
outros direitos fundamentais sejam vinculados a esse, entre os quais se pode
encontrar o direito fundamental à liberdade de imprensa, da mídia.42
Em outros termos, a ênfase dada ao pluralismo e à circulação de ideias e
informações, incluindo aquelas que desagradam e perturbam maiorias morais,
revelar-se-á fundamental em outros julgamentos concernentes, especicamente
a problemas sobre à conformação e aos possíveis limites da liberdade da mídia e
ao impacto dessas questões na própria esfera pública de debates. Isto é, “todos
indivíduos e grupos sociais, ainda que com valores diferentes, devem poder
publicar suas visões”43, exteriorizar suas narrativas e posições de vida e de mundo.
Percebe-se, desde já, que o conceito de pluralismo, não obstante certa
ambiguidade, emerge como uma chave interpretativa não só da liberdade de
expressão, mas sim de todo o sistema de direitos dispostos na Convenção Europeia
dos Direitos Humanos. Além disso, o TEDH, ao demarcar uma zona discricionária,
assume a existência deste pluralismo inclusive quanto aos contextos normativos
internos a cada Estado-Membro, reexo de uma diversidade histórica e cultural,
o que possibilita a construção de variados limites, os quais, todavia, não podem
congurar mero subjetivismo autoritário.
Nesta mesma linha, em 1986, há Lingens v. Austria44, um caso em que a
disputa pela memória emergiu por meio de dois artigos publicados em uma
revista austríaca (Prol), da cidade de Viena, nos quais o editor e jornalista Lingens
abordou, em período eleitoral, a participação dos austríacos durante a Segunda
Grande Guerra e das atrocidades nela produzidas.
A ênfase desses artigos recaiu sobre as acusações que Simon Wiesenthal,
então presidente do Centro Judaico de Documentação, havia lançado ao chefe
41 CASE. Handyside v. The United Kingdom. 49, tradução livre.
42 NIEUWENHUIS, Aernout. The Concept of Pluralism in the Case-Law of the European Court of Human Rights. p.
369-370.
43 NIEUWENHUIS, Aernout. The Concept of Pluralism in the Case-Law of the European Court of Human Rights. p.
370, tradução livre.
44 CASE. Lingens v. Austria. 8 July 1986, Strasbourg. European Court of Human Rights. Disponível em: http://
hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57523>. Acesso em: 06 jul. 2017.
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do Partido Liberal Austríaco, Friedrich Peter, apontando o seu envolvimento
com as infames SS nazistas, e da defesa do mesmo por Bruno Kreisky,
Chanceler que se retirava, representante máximo do Austrian Socialist Party,
o qual, entre outros pontos, armou, ao ser indagado pela imprensa sobre as
acusações realizadas por Wiesenthal, que este empregava métodos similares
ao da máa (“maa methods”).
Nos artigos, grosso modo, o referido jornalista, de modo altamente crítico,
abordou a incômoda presença de antigos nazistas entre as diversas agremiações
partidárias, mas apontando, especicamente, sobre o passado do citado líder
partidário, F.Peter, e a defesa deste, pelo Chanceler Kreisky, que foi questionado
por uma suposta atitude complacente com políticos austríacos que teriam
participado do movimento nazista durante a guerra, ainda mais diante de sua
grande inuência na opinião pública daquela país.
Sentindo-se difamado pelas armações expressadas, o Chanceler Kreisky
acionou judicialmente Lingens, o jornalista que havia redigido os dois artigos
publicados, buscando incluir suas condutas na esfera de incidência do Código
Penal Austríaco, já que tais condutas teriam ultrapassado as fronteiras das críticas
aceitáveis, congurando-se “insultos pessoais”45, tese que acabou por ser aceita
internamente, levando Lingens a ser condenado à pena de multa, pois sua ação
foi tida como abusiva e invasiva da honra do antigo Chanceler.
Em virtude desta condenação, e após todo um percurso procedimental, o
caso de Lingens acabou por alcançar o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos,
em que o centro dos debates girou em torno da alegada violação ao artigo
10º da CEDH, isto é, do exercício da liberdade de expressão, o que, no caso em
questão, referia-se ao papel esperado da imprensa em uma democracia.
A situação exigiu que o TEDH vericasse a legitimidade ou não da condenação,
se esta tinha sido necessária para o operar da democracia, ainda mais em virtude
da circunstância que o caso envolvia um jornalista e um tema de interessa público.
Ou seja, no fundo, o objeto era o papel político que a imprensa exercia em uma
sociedade pluralista, pois Lingens entendia que era seu dever, como jornalista,
45 CASE. Lingens v. Austria. 12, 15.
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criticar as falas do Chanceler Kreisky, o qual, como gura pública, estava mais
sujeito a críticas por suas ações e omissões.46
O TEDH, após receber todas as informações e argumentos, entendeu, por
unanimidade, que a condenação imposta ao jornalista austríaco violava o artigo
10º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos. Isto é, a pena de multa foi
tida como uma interferência injusticável ao exercício da liberdade de expressão,
não conseguindo mostrar-se como “necessária a uma sociedade democrática”.
Denota-se que o TEDH, além de destacar a centralidade da liberdade de
expressão na conformação da democracia, enfatizou o papel relevante da livre
expressão por parte da imprensa, principalmente no que tange aos debates
políticos e ao pluralismo de visões e posições a respeito de temas de interesse
coletivo, como era o caso. Ou seja, visualiza-se que, para o referido Tribunal, a
crítica, ainda que ácida, por parte da imprensa em relação a personalidades do
mundo político-partidário, reete o papel, tão necessário em uma democracia,
dos meios de informação como verdadeiros cães de guarda (“watchdog role”).47
Assim, a liberdade de imprensa revela-se como um dos mecanismos mais
ecientes, em uma democrática pluralista, para “[...] se descobrir e formar uma
opinião a respeito das ideias e atitudes dos líderes políticos”. Isto é, “[...] a liberdade
do debate político é o cerne do conceito de sociedade democrática que prevalece
em toda a Convenção”48, em que essa liberdade exige o pluralismo, sem o qual o
próprio conceito do político torna-se contraditório.49
Nesta linha, analisando o pluralismo a partir da liberdade de informar e ser
informado, enfatizando o âmbito protetivo de uma ampla radiodifusão, tem-se
o paradigmático caso Informationsverein Lentia and others v. Austria, julgado em
novembro de 1993 pelo Tribunal Europeu dos Direitos Humanos.50
46 CASE. Lingens v. Austria. 37.
47 “[...] more precisely the watchdog role consists in being a “check” against abuse by government […]”. (BAKER, C.
Edwin. Media Concentration and Democracy – Why Ownership Matters. Cambridge: Cambridge University
Press, 2007, p. 05).
48 CASE. Lingens v. Austria. 42, tradução livre.
49 Ver, também, o caso Castells v. Spain, em que o TEDH, grosso modo, rearmou que em um espaço congurado
pelas exigências do pluralismo democrático, a liberdade de crítica política requer um nível de proteção singular,
mas amplo que a cláusula geral de expressão. (CASE. Castells v. Spain. 23 April 1992, Strasbourg. European
Court of Human Rights. Disponível em: . Acesso em: 10 jun. 2016).
50 CASE. Informationsverein Lentia and others v. Austria. 24 November 1993, Strasbourg. European Court of
Human Rights. Disponível em: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57854>. Acesso em: 02 ago. 2017.
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Este caso, em síntese, envolveu legislação austríaca que determinava
que somente um organismo estatal – Austrian Broadcasting Company – seria
responsável pela esfera da radiodifusão naquele país, circunstância essa que
levou a recusa de inúmeros pedidos de licença a interessados em operarem, de
modo independente, rádios e televisões, o que, por sua vez, fez com que esses
afetados pelas recusas buscassem reverter tal situação, armando que sua livre
expressão estaria sendo ofendida por um ilegítimo monopólio.
Por seu turno, o governo austríaco defendeu-se argumentando que a sua
legislação visava, ao contrário do alegado, promover uma radiodifusão não só
de qualidade, mas, principalmente, com diversidade, o que seria inviável em um
contexto dominado por alguma empresa de comunicação privada.
A título exemplicativo, vê-se que o primeiro a questionar se estaria ou não
havendo uma indevida restrição a uma livre expressão, como estabelecido no
artigo 10º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos, foi uma associação
(Informationsverein Lentia) de residentes e coproprietários de um empreendimento
imobiliário desenvolvido na cidade austríaca de Linz. Essa associação, com intuito de
aperfeiçoar a circulação de informações e as comunicações entre os seus membros,
propôs construir uma rede de televisão interna, via cabo, na qual o conteúdo do que
seria transmitido dizia respeito aos mútuos interesses dos seus associados.51
Pode-se dizer que o que unia a todos os que arguiram o suposto monopólio
estatal na seara da radiodifusão era a impossibilidade de obter a licença para
operar seus projetos de transmissão, o que revelaria ser uma injusticável
interferência na liberdade de fazer circular informações, ofendendo, entre outros,
principalmente ao disposto no artigo 10º da CEDH.52
No que se referia à alegada violação do artigo 10, após ouvir as partes
envolvidas e levando em consideração que o governo austríaco reconheceu
que o seu sistema de licenciamento congurava uma intervenção, mas que esta
seria legítima, o TEDH entendeu que o objeto central do caso era vericar se tal
interferência era, realmente, justicada. Isto é, se a interferência existente podia
ser traduzida como “[...] necessária em uma sociedade democrática”.53
51 CASE. Informationsverein Lentia and others v. Austria. 08.
52 CASE. Informationsverein Lentia and others v. Austria. 23.
53 CASE. Informationsverein Lentia and others v. Austria. 34, tradução livre.
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Em outros termos, os representantes austríacos entendiam que as normas
contidas no referido parágrafo 1º, do artigo 10º da CEDH, permitiam que os
Estados regulassem, com a acima apontada margem de apreciação, não só
aspectos técnicos referentes à radiodifusão, mas também ao papel desses meios
de comunicação em uma sociedade moderna, o que levava ao governo intervir
para garantir a diversidade de opiniões e conteúdos apresentados.54
De outro lado, os interessados em montar e operar redes de televisão e rádio
armavam que o monopólio do organismo estatal, no que tange aos critérios de
licenciamento, revelavam ser, em realidade, um meio das autoridades assegurar
um controle político sobre o sistema de radiodifusão, o que contrariaria, na visão
desses, a liberdade e o pluralismo comunicacional.55
Ainda que apresentado sinteticamente, foi esse quadro argumentativo
que guiou o julgamento da Corte, a qual, por unanimidade, decidiu que estava
ocorrendo uma violação ao artigo 10º da Convenção Europeia dos Direitos
Humanos, ou seja, que a liberdade comunicacional daqueles que procuravam
estabelecer sistemas de radiodifusão de notícias e informações estava sendo,
indevida e injusticadamente, restringida.
O referido Tribunal entendeu que, realmente, o pluralismo é o objetivo a
ser perseguido nessa seara normativa, mas que o artigo 10º deve ser lido em
conjunto, em que a margem interventiva que pode ser retirada do parágrafo 1º
deve ser sempre confrontada com os dispositivos do parágrafo 2º, o que fez com
que o Tribunal não aceitasse as teses dos representantes austríacos, conduzindo
a conclusão que existiam meios menos restritivos (“less restrictive means”) para
se promover a diversidade e o pluralismo comunicacional, o que, na visão do
Tribunal, demonstrava que aquelas intervenções não eram necessárias para o
funcionamento de uma sociedade democrática.56
Ressalte-se que extrema relevância desse caso se deve ao fato de que a
Corte Europeia enfatizou o papel crucial, em uma democracia, da liberdade de
expressão, principalmente quando o exercício dessa ocorre por meio dos meios
54 CASE. Informationsverein Lentia and others v. Austria. 30.
55 CASE. Informationsverein Lentia and others v. Austria. 31.
56 CASE. Informationsverein Lentia and others v. Austria. 39-42.
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de comunicação social, da impressa, pois são estes meios que potencializam a
transmissão de informações que abordam temas de interesse público, o que foi
tido como um direito fundamental dos cidadãos do bloco europeu de receber
informações de variadas fontes.
Em outros termos, a concretização desse direito fundamental
[...] não pode ser realizado com sucesso, a menos que esteja fundado
no princípio do pluralismo, do qual o Estado é o último garante (the
State is the ultimate guarantor). Esta observação é especialmente
válida em relação à mídia audiovisual, cujos programas, geralmente,
possuem um amplo alcance de transmissão e difusão.57
Vê-se, assim, que em Informationsverein Lentia, o Tribunal Europeu dos
Direitos Humanos marcou uma posição que se fará presente em diversos outros
julgados que lidaram com a mesma temática, qual seja, “[...] que a imprensa
não pode executar com sucesso sua tarefa de transmitir informações e ideias
de interesse público a menos que esse empreendimento ‘fundamente-se no
princípio do pluralismo’”, daí, que “[...] tantas vozes, quanto possível, devem ser
ouvidas”58. Isto é, acrescentar-se-ia nós, todos devem, ainda que potencialmente,
e mesmo que sob certas condições, terem o acesso e a possibilidade de falarem
e de fazerem circular suas falas.
Essa ênfase na relação entre as liberdades de expressão e o pluralismo marca
a atuação do TEDH na defesa de uma esfera pública de debates. Na distinção que
o Tribunal faz entre discursos comerciais e de propaganda e discursos políticos59,
reconhecendo que o poder econômico de anunciantes privados não pode se
sobrepor ao pluralismo e à democracia60, ca claro que a liberdade da mídia,
na União Europeia, implica que os Estados-Membros devem buscar fomentar a
multiplicidade de vozes, principalmente das minorias, pois não há que se falar
em sociedade democrática sem pluralismo comunicativo, sem diversidade de
conteúdo do que é expresso, do que é posto em circulação.
57 CASE. Informationsverein Lentia and others v. Austria. 38, tradução livre.
58 NIEUWENHUIS, Aernout. The Concept of Pluralism in the Case-Law of the European Court of Human Rights. p.
370, tradução livre.
59 Registre-se, assim, que o TEDH confere “[…] particular strong protection to political speech, or more generally for
speech on matters of public concern […]”. (BARENDT, Eric. Freedom of Speech. p. 159)
60 Conferir: CASE. Vgt Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland. 28 September 2001, Strasbourg. Disponível em:
http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-59535>. Acesso em: 22 abr. 2016.
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Em suma, como o TEDH destacou em caso de 201261, não basta, para essa
diversidade ser construída, a existência de incontáveis canais de TV, pois os
mesmos podem acabar por reproduzir apenas a mensagem de seus principais
“nanciadores”, pois informar é distinto de “vender”. Isto é, grupos econômicos
e políticos poderosos podem acabar por dominar a mídia, ltrando as vozes que
podem ser ouvidas, fato esse que é ainda mais sensível no que se refere à esfera
da radiodifusão, pois seu impacto na sociedade é enorme, podendo congurar,
conforme seus interesses, os centros decisórios do exercício do poder político.
Desses julgados, ainda que apresentados sumariamente, pode-se vericar
que, no que envolve a questão do âmbito normativo do pluralismo e das
liberdades comunicativas, armar o plural, na perspectiva do TEDH, é opor-se
ao homogêneo e ao predomínio de certas e inquestionáveis visões, é questionar
a legitimidade de dados consensos de fundo presentes na arena pública de
debates, é potencializar a garantia e o acesso de grupos hipossucientes em
termos comunicativos, de minorias, sejam estas políticas, sociais, econômicas ou
culturais, a liberdade de expressão através da mídia, sem o qual uma sociedade
democrática e sua constitutiva diversidade não pode armar-se.
Em síntese, anota-se que “[...] um sistema democrático de mídia deveria
reetir essa diversidade e dar a todos os grupos da sociedade a oportunidade
de serem representados e expressar seus pontos de vista e interesses”, o que
implica, por sua vez, que “[...] o conteúdo da mídia é diversicado se todos os
grupos da sociedade estão representados e têm acesso à mídia pública”. 62
Portanto, não obstante ser um conceito sempre em disputa, ainda mais em
uma sociedade contingente, pode-se visualizar que, para o Tribunal Europeu
dos Direitos Humanos, “o pluralismo pode ser denido como a diversidade de
valores, opiniões e de grupos sociais e a ausência de predominância de valores
opiniões ou grupos particulares”63. Isto é, pluralismo na e da mídia, em um espaço
61 CASE. Centro Europa 7 S.R.L. and Di Stefano v. Italy, 129-134. 7 June 2012, Strasbourg. Disponível em:
hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-111399>. Acesso em: 28/06/2016. Caso em que a questão do domínio político do
então Primeiro-Ministro Silvio Berlusconi foi recuperada, em razão deste concentrar o poder da mídia na Itália,
desvelando o risco de se naturalizar a relação entre a liberdade da mídia e o exercício do poder político-partidário.
62 CZEPEK, Andrea. Pluralism and Participation as Desired Results of Press Freedom: Measuring Media System
Performance. In: CZEPEK, Andrea; HELLWIG, Melanie; NOWAK, Eva (Eds). Press Freedom and Pluralism in
Europe: concepts & conditions. Intellect Books, Bristol (UK), 2009, p. 39, tradução livre.
63 NIEUWENHUIS, Aernout. The Concept of Pluralism in the Case-Law of the European Court of Human Rights. p.
384, tradução livre.
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democrático, implica potencial crítico, não uma ditadura travestida de liberdade
de propaganda ou de tecer comunicados.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
De modo direto, pode-se vericar que o pluralismo importa na denição
da liberdade da mídia, pois ainda que o seu âmbito normativo esteja sempre em
disputa, sendo um conceito até mesmo ambíguo, como se viu em alguns dos
julgados e documentos aqui analisados, esse acaba por operar como uma espécie
de parâmetro de análise do papel das liberdades comunicativas no âmbito da
União Europeia, reconhecido como um problema a ser vivido.
O plural confronta-se com a concentração de propriedade da mídia e
também com a presença de conteúdos padronizados, opostos à busca de uma
democrática multiplicidade, demonstrando que quando poucos detêm o poder
comunicacional, ergue-se uma barreira à diversidade, em que a liberdade da mídia
é dissimulação, cobertura de pretensa legitimação do status quo, garantindo a
imposição de falsos consensos, de interesses desses poucos, negando o acesso
ao heterogêneo, ao minoritário, ao que não é vendável.
Por isso, viu-se, tanto nos documentos quanto nos julgados anteriormente
expostos, que intervenções estatais-administrativas, ainda que excepcionais,
em certas circunstâncias mostram-se necessárias, verdadeiras condições de
possibilidade da própria liberdade da mídia em sociedade democráticas, atuando
para fomentar uma livre circulação de informações e ideias, cuja moldura de
fundo é sempre o indissociável vínculo entre liberdade e diversidade.
Com efeito, percebe-se que no quadro normativo da União Europeia não
há como pensar democracia sem um pluralismo comunicacional, sem uma
diversidade de fontes de informações e conteúdos, o que demonstra que não
basta se ter uma difusão da propriedade da mídia, pois, ainda que esse seja um
passo muito importante, não garante, por si só, que toda a diversidade presente
na sociedade possa reetir-se nas grades de programação.
Em outras palavras, uma mídia pluralista implica que a diversidade possa
ser exteriorizada, publicada, posta em circulação, sendo esse um elemento
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essencial do exercício do poder político em uma democracia, o que denota que
medidas, decisões e mecanismos que ampliem o âmbito e a variedade do que é
apresentado na mídia é crucial na construção de espaços acessíveis a discursos não
majoritários, a falas não estandardizadas. Ou seja, em um ambiente democrático,
liberdade e pluralismo da mídia estão interligados.
Com efeito, no quadro normativo da União Europeia, a grande preocupação
que subjaz aos inúmeros documentos e julgados que abordam o tema é a
questão, historicamente vericável, da exclusão comunicativa de vários grupos
sociais minoritários, hipossucientes diante da força política e econômica de
setores majoritários, o que demonstra que o modo como estão congurados os
processos comunicativos, a circulação de informações, é de extrema relevância
na conformação e na percepção do sentido de sociedade democrática.
Decorre daí outra conclusão, que é o ponto de que uma mídia livre, voltada a
garantir e potencializar a participação pluralista na conformação da sociedade, da
centralidade do conceito de multiplicidade de vozes no exercício democrático do
poder político, não pode ser confundida ou restringida à liberdade comercial, de
propaganda, de vender produtos, ainda mais quando estes são ideias e posições
expressadas nas entrelinhas, de modo subliminar. Ou seja, restringir os debates
sobre a liberdade da mídia, por exemplo, tão somente a sua face de defesa
contra intervenções estatais, deixando tudo a um suposto “mercado livre”, como
tradicionalmente é colocado, acaba por naturalizar o tema, desconsiderando
toda a complexidade que esse abarca.
Tendo como base, principalmente, as disputas travadas em torno do âmbito
normativo do artigo 10º da Convenção Europeia dos Direitos Humanos, vê-se que
os Estados-Membros da União Europeia devem buscar promover, internamente,
a diversidade de conteúdo presente na mídia, o pluralismo político e cultural,
a dispersão de propriedade, reconhecendo o papel essencial que uma mídia
autônoma e independente possui em uma democracia.
Em outras palavras, o pluralismo comunicativo é tido como alicerce, mesmo
que contrafático, regulativo, de uma sociedade democrática, em que a liberdade
da mídia conforma um processo ininterrupto de conitos e deslocamentos,
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sempre imerso em um mar revolto de riscos de instrumentalizações. Ou seja,
o pluralismo, neste cenário, funciona como um parâmetro de aferição da
legitimidade do próprio exercício do poder político.
Os documentos e os julgados acima expostos estão sempre a lembrar do
perigo, para uma sociedade democrática, de silenciamentos e uniformizações,
de sanções injusticadamente impostas a uma imprensa questionadora, que
incomoda o status quo, ou da força censora do poder econômico dos grandes
anunciantes, os quais, muitas vezes, não desejam ver seus produtos serem
problematizados em embates públicos, abertos.
Em uma sociedade interligada, conectada vinte e quatro horas, em que fatos
e suas interpretações são postos a circular com uma rapidez e alcance nunca
antes vistos, a liberdade da mídia passa a ser conditio sine qua non do próprio
operar da democracia, da participação ativa na construção de um discurso público
ampliado e, acima de tudo, diverso, não padronizado.
Sob pena de se alongar, pode-se dizer que as liberdades comunicativas,
especialmente a liberdade da mídia, do modo como têm sido problematizadas
e aplicadas no contexto da União Europeia, contexto este em que profundas
marcas do desejo de unidade substancial ainda se fazem sentir, têm como
chave interpretativa o pluralismo, a diversidade, isto é, a democracia desde uma
perspectiva não fundamentalista”, já que voltada para a árdua e sempre arriscada
busca da construção de uma “cultura política pluralista”.64
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64 CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. Comentário ao art. 1º, parágrafo único. In: CANOTILHO, J.J. Gomes;
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Recebido em: setembro/2017
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