A negociação coletiva e o regime jurídico-administrativo: espaços legítimos de contratualização

Autor:Sarah Campos
Páginas:41-58
 
ÍNDICE
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1. Introdução

A negociação coletiva no serviço no público é um dos temas que, até os dias de hoje, reclama profunda análise no que diz respeito ao regime jurídico e institutos aplicáveis, dentre outras questões ainda não pacificadas pela doutrina e jurisprudência, especialmente no Brasil.

O estudo da função pública, de maneira geral, sempre foi objeto de intenso debate entre trabalhistas e administrativistas. Em verdade, "seja qual for o regime político, qualquer que seja o período, a organização jurídica da função pública ainda apresenta alguns problemas básicos, que giram, em suma, em torno da relação entre os funcionários e o poder, e das relações entre os empregados e seu trabalho".1

Reconhecendo esta dificuldade, o artigo pretende contribuir para a discussão do tema da negociação cole-tiva no âmbito da função pública, defendendo a compatibilidade da negociação coletiva com o regime jurídico dos servidores públicos, na perspectiva dos marcos normativos inaugurados pela Constituição de 1988 e, mais recentemente, pela Convenção 151 da OIT.

O artigo também objetiva desmistificar a ideia de que o regramento da função pública está atrelado a um ideal de renúncia e sacrifícios, devido ao entendimento ultrapassado de que a fixação unilateral do regime jurídico dos servidores públicos, por meio de um estatuto legal, retiraria destes a possibilidade de diálogo com a administração e, consequentemente, a negação ou imposição de restrições severas ao exercício do direito de negociação coletiva.

As diversas e profundas mudanças pelas quais passou o Estado brasileiro, incorporando a consensualidade e a participação também nas práticas administrativas, abriram novas perspectivas para a concretização da negociação coletiva no serviço público.

Assim, o artigo visa identificar procedimentos compatíveis com a negociação coletiva na função pública, observando as especificidades das matérias sujeitas à reserva legal e das matérias em que a própria lei confere espaços de autonomia para a contratação individual ou coletiva.

2. A constituição de 1988 e a convenção n 151 da oit como marcos normativos para implementação da consensualidade na administração pública

A sociedade, desde suas origens, manifesta suas demandas por meio de ações coletivas fundadas em causas e interesses comuns, segundo as particularidades e necessidades de cada meio. Essa manifestação de interesses coletivos denomina-se movimento social, extremamen-

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te importante nas arenas política, econômica e social de qualquer país, fundado não apenas nas forças congeladas do passado, mas, sobretudo, na necessidade de se reagir ao presente diante de perspectivas positivas para um futuro melhor (BORBA; CAMPOS, 2013, p. 138).

Essa tendência do ser humano de se reunir em grupos com o intuito de defender interesses comuns, inclusive no campo trabalhista, é universal e engloba todos os setores da sociedade, independentemente de sua natureza, pública ou privada.

No tocante ao regramento da função pública, porém, a defesa de tais interesses, durante muito tempo, esteve associada a um ideal de renúncia e sacrifícios, devido ao entendimento, hoje ultrapassado, de que a fixação unilateral do seu regime jurídico pelo estado2 retiraria dos servidores públicos a possibilidade de diálogo com a administração pública, de troca de experiências, ideias, conceitos, com vista à conquista de melhores condições de trabalho.

Como a concepção dos direitos coletivos, como a sindicalização, a greve e a negociação coletiva, estavam atrelados ao regime capitalista, representando instrumentos de luta entre o trabalho e o capital (DALLARI, 1992, p. 104), não se admitia que os servidores públicos, no exercício destes direitos, estariam a agir como cidadãos, mas na qualidade de representantes do poder público. Por isso, durante muito tempo, em muitos países, inclusive no Brasil, esses direitos permaneceram vedados à função pública.

Porém, as diversas e profundas mudanças pelas quais passou o Estado brasileiro e, também, as graves reações às imposições unilaterais da administração pública abriram novas perspectivas no que tange à sindicalização, à greve e à negociação coletiva no serviço público.

A evolução histórica do reconhecimento desses direitos aos trabalhadores públicos acompanha um movimento mundial, em que a posição do estado em face dos direitos coletivos passou por três períodos típicos, embora com pequenas diferenças de um país para outro: uma fase de proibição, uma de tolerância e outra de reconhecimento (DUARTE NETO, 1992, p. 28)

O cenário de limitação destes direitos à função pública brasileira só mudou, verdadeiramente, com a Constituição de 1988, que inovou em relação às anteriores, não só ao reconhecer a sindicalização e a greve como direitos fundamentais do trabalhador, em seus arts. 8º e 9º, mas também ao estendê-los aos servidores públicos, no art. 37, incisos VI e VII.

A Carta de 1988 representou, assim, uma ruptura ao sistema de repressão e proibição da sindicalização e da greve no âmbito do serviço público, passando à fase de constitucionalização dos citados direitos, ainda que carecedores de regulamentação.

O professor Efrén Córdova, da Universidade Internacional da Flórida, nos Estados Unidos, ao analisar o processo de modificação das relações de trabalho no Brasil, apontou que a Constituição de 1988 foi um marco de ruptura com o sistema corporativista e opressor que vigorara no país, havia mais de meio século (CORDÓVA, 1989, p. 205).

La nueva regulación constitucional procura, en efecto, facilitar el ejercicio de la huelga dejando sin efecto casi todas la restricciones del pasado. Dicha regulación comienza por afirmar sin medias tintas que compete sólo a los trabajadores decir sobre la oportunidad de la huelga y la índole de los intereses que vayan a defenderse con su ejercicio. Si bien la siguiente disposición remite a la ley a definición de los servicios esenciales y la determinación de las medidas relativas a la continuidad de los servicios que atienden necesidades impostergables de la comunidad, de ningún modo prohíbe la huelga de los servicios. (CORDÓVA, 1989, p. 205)

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Citando o antigo Jornal do Brasil, de 3 de setembro de 1988, Efrén Córdoba reconhece que a autorização constitucional do direito de sindicalização e de greve dos servidores públicos representou "un viraje de 180 grados en la tradición de la legislación brasileña" (CORDÓVA, 1989, p. 206), apontando três principais implicações geradas com o novo sistema inaugurado pela Carta de 1988:

En primer lugar, confieren consagración constitucional al enfoque de la autorregulación que muy pocas legislaciones han estimado oportuno seguir. En segundo lugar, autorizan a los trabajadores que así lo decidan a declarar no solamente huelgas de tipo económico, sino también las que tengan fines políticos o de solidaridad, así como las que sean motivadas por conflictos jurídicos para cuya solución existen los tribunales del trabajo. En tercer lugar, dejan sentado que el derecho de huelga pertenece a los trabajadores en general, sean estos el sector privado o público (CORDÓVA, 1989, p. 205-206).

Essa reviravolta só se tornou possível porque a Constituição de 1988 - a Constituição Cidadã - incorporou em seu texto princípios democráticos e de participação.

Não é demasiado reconhecer que a Carta de 1988 rompeu com certos pressupostos teóricos do passado relativos à própria estrutura administrativa brasileira, na medida em que o princípio democrático foi acolhido "com nova roupagem", em que se privilegia uma intensa colaboração popular no processo de participação política, de tomada de decisões governamentais, bem assim na atuação e no controle da administração pública (BATISTA JÚNIOR, 2007, p. 35).

Já no preâmbulo, a Constituição institui um "Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais", objetivando a consolidação de "uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos", comprometida "com a solução pacífica das controvérsias".

Essa sociedade pluralista, que reconhece e legitima uma gama de interesses contrapostos, que merecem e devem ser conciliados, inclui a "pessoa humana" no centro do ordenamento, sendo determinante a proteção da sua dignidade.

O reconhecimento do direito de sindicalização e de greve dos servidores públicos nada mais é do que a tomada de consciência de que, na relação da função pública, existe também um indivíduo que "presta serviço em troca de uma remuneração, como meio de garantir a sua existência digna" (ARAÚJO, 2011, p. 234).

No Estado Moderno, os indivíduos ampliaram a sua consciência sobre os "múltiplos interesses" existentes na sociedade, favorecendo a multiplicação dos polos de poder e reafirmando a formatação de uma ‘socie dade pluralista’". Por isso, nos estados democráticos, "os grupos, os sindicatos, os partidos políticos, as grandes organizações - e cada vez menos os indivíduos - passam a ser sujeitos politicamente relevantes" (BATISTA JÚNIOR, 2007, p. 36).

A Constituição de 1988, portanto, ao normatizar o direito de sindicalização (art. 37, VI) e o de greve (art. 37, VII) dos servidores públicos, nada mais fez do que aproximar-se da realidade social, reconhecendo as "disfuncionalidades" do sistema.

Com efeito, a constitucionalização do direito de...

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