Internal communication in the public management: the case of a Brazilian federal public authority/Comunicacao interna no ambito da gestao publica: o caso de uma autarquia publica federal Brasileira/Comunicacion interna en el ambito de la gestion publica: el caso de una autarquia publica federal Brasilena.

AutorMarson, Priscila Reinaldo
CargoARTIGO--ADMINISTRACAO PUBLICA
  1. INTRODUCAO

    As ultimas decadas foram marcadas por mudancas significativas na mentalidade e no posicionamento das organizacoes publicas e privadas, o que trouxe novos desafios, como o de modernizar os sistemas de gestao e promover o crescimento economico sustentado sem deixar de atender as necessidades dos diversos publicos. Seja pela necessidade de ajuste aos avancos tecnologicos, de expansao, de reducao de custos, de busca de novos mercados, seja em razao do aumento da concorrencia, a mudanca tornou-se um tema recorrente e preocupante para todas as organizacoes. Isso porque, mesmo quando planejadas, as mudancas organizacionais produzem efeitos nao intencionais, como a resistencia e disturbios no ambiente da organizacao. No ambito das organizacoes publicas no Brasil, a tematica torna-se ainda mais urgente e problematica, sobretudo pelo fato de essas organizacoes vivenciarem a transicao de um modelo tradicional, de bases burocraticas e personalistas, para outro, com foco em gestao empreendedora, conforme Pedro Parente (apud PACHECO, 2002), centrado em metas, na produtividade e na melhoria dos servicos prestados.

    Quando a questao diz respeito a implantacao de novos formatos e desenhos de comunicacao interna em orgaos publicos no Brasil, ressalta ainda mais o fato de que essas organizacoes, em boa parte, ainda se movimentam segundo estruturas e relacoes tradicionais e, com isso, tem maior dificuldade para promover ou aceitar as mudancas, conforme Paiva (2004). A propria utilizacao da comunicacao interna como ferramenta de gestao, capaz de auxiliar na melhoria dos resultados buscados por uma instituicao, pode ser encarada como um movimento drastico--uma vez que se trata de estrategia relativamente recente na realidade dos organismos publicos.

    Tomando por base esse cenario, o presente artigo tem por objetivo apresentar os resultados de um estudo de caso sobre a adocao e utilizacao de novas ferramentas de comunicacao, muitas delas de base tecnologica, em uma autarquia publica federal. Do ponto de vista de sua aplicacao, o estudo justifica-se por buscar identificar e compreender as dificuldades que emergem durante o processo de implantacao de novas ferramentas de comunicacao interna em uma organizacao publica. Do ponto de vista teorico, pretende contribuir com uma tematica ainda pouco explorada e trazer subsidios teoricos a analise das acoes empreendidas neste caso e das dificuldades encontradas durante o processo.

  2. EM QUESTAO O SISTEMA DE GESTAO DOS ORGANISMOS PUBLICOS FEDERAIS

    A decada de 80 deu inicio ao processo de descentralizacao da prestacao de servicos ao cidadao, da Uniao para os Estados e municipios, seguido, nos anos 90, da implantacao de um amplo programa de privatizacoes das empresas estatais, como parte da agenda de reforma do aparelho do Estado brasileiro (1995) instituida no primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso. Em razao da crise financeira que contraiu os investimentos do setor publico, empresas do setor de telefonia, siderurgia, petroquimica, ferrovias e parte do setor eletrico e das rodovias, alem de bancos estaduais, foram transferidas para a iniciativa privada (PACHECO, 2002). Compensatoriamente, o governo federal criou agencias para regular e fiscalizar os setores privatizados.

    O movimento ocorreu em varios paises, com o proposito de equacionar novas bases para o papel dos Estados centrais, agora responsaveis pela formulacao de politicas publicas nacionais e pelas novas funcoes de regulacao. No caso particular do Brasil, a discussao sobre as acoes de planejamento e implantacao das politicas publicas colocou em evidencia (OLIVEIRA, 2006) os desajustes entre o planejamento das politicas publicas e os processos de implantacao, questao que exige cada vez mais atencao.

    O Plano Diretor da Reforma do Estado propunha "modernizar a administracao burocratica, atraves de uma politica de profissionalizacao do servico publico, ou seja, de uma politica de carreiras, de concursos publicos anuais, de programas de educacao continuada permanente, de uma efetiva administracao salarial, ao mesmo tempo em que se introduz no sistema burocratico uma cultura gerencial baseada na avaliacao de desempenho" (BRASIL, 1995).

    Pode-se constatar que, de 1995 a 2001, houve avancos nos resultados dos niveis de escolaridade superior dos servidores, que passaram de 34,8% para 52,6% (PACHECO, 2002). Num tempo medio maior, no periodo entre 2002 e 2010, informacoes da RAIS apontam uma melhoria da educacao geral, considerando-se as tres esferas administrativas (IPEA, 2011).

    O relatorio do IPEA (2011) mostra ainda uma tendencia a diminuicao dos ocupados em funcoes administrativas intermediarias, fenomeno decorrente da utilizacao crescente de tecnologias da informacao (TI). Atividades que tinham o carater de apoio administrativo e que eram exercidas tipicamente por secretarios, escriturarios, datilografos e auxiliares administrativos passaram a ser incorporadas por diferentes tipos de profissionais em nivel de direcao, assessoria e controle, obrigados, em virtude de suas funcoes, a lidar cotidianamente com a TI (IPEA, 2011:17). O relatorio mostra tambem que, inversa e proporcionalmente a diminuicao de ocupados em funcoes administrativas intermediarias, houve um aumento acelerado da demanda por pessoal tecnicoprofissional para apoio as funcoes de TI.

    Toda essa movimentacao faz parte de uma perspectiva estrategica governamental mais ampla, que incorpora a ideia de governo eletronico como vetor privilegiado para a promocao de mecanismos de governanca, no que diz respeito tanto ao incremento da capacidade civica quanto a promocao do desenvolvimento economico, da eficiencia governamental e de relacoes mais democraticas e transparentes entre governo e sociedade civil (RUEDIGER, 2006:235).

    Em termos internacionais, a discussao sobre a mudanca do modelo de governo tradicional para o novo modelo de governo eletronico tem apontado quatro impactos principais na gestao publica: servicos centrados nas necessidades do cidadao; informacao como um recurso publico; novos modelos de contabilidade e gerenciamento; novas habilidades profissionais e novas relacoes no ambiente de trabalho (BROWN, 2005).

    A informatizacao dos servicos, gerada pelos recursos da Tecnologia da Informacao e da Comunicacao (TICs), e uma das ferramentas de gestao mais eficazes para o incremento da governanca relativamente ao fluxo de informacao gerada, alem de ser base para a resolucao de problemas e facilitadora da consequente aproximacao com o cidadao. Assim, o governo eletronico, cujo papel e de facilitador das demais politicas publicas, contribui com a governanca ao incrementar a gestao publica com o auxilio das tecnologias (MEDEIROS; GUIMARAES, 2005).

    No entanto, cuidados devem ser observados na transposicao mecanica de tecnologias gerenciais do setor privado para o publico: os avancos dependem de analise social que identifique e torne possivel a superacao das resistencias a mudanca "entrincheiradas em mentalidades", conforme Bariani (2010). Guerreiro Ramos ja se referia a esse aspecto em 1950: "A racionalizacao assume algumas peculiaridades na esfera da administracao publica. Ai ela e uma questao eminentemente sociologica, antes de ser de qualquer outra natureza".

    Apesar do profundo impacto na governanca, tanto no que diz respeito ao planejamento quanto a execucao de atividades, a tecnologia de per si nao e capaz de vencer modelos cristalizados de relacionamento e poder, calcados em uma cultura de favoritismo, personalismo e patrimonialismo (MEDEIROS; GUIMARAES, 2005). Por essas e outras razoes, o OECD (1999) observa, em seu relatorio sobre governo eletronico, entre outros aspectos, que o potencial das novas tecnologias eletronicas aplicadas aos processos de governo deve acompanhar outras mudancas paralelas, tais como o advento de uma nova geracao de lideres tecnicamente letrados e o aperfeicoamento de tecnologias de interatividade, do feedback e do trabalho em grupo (RUEDIGER, 2006:238).

    As dificuldades em moldar o cenario da instituicao publica com vistas na performance gerencial desejada tem desafiado os pesquisadores que se dedicam a gestao publica a lidar com contradicoes e paradoxos culturais de amplo espectro, discrepancias que reunem no mesmo caldeirao, por exemplo, formalismo e lealdade pessoal, paternalismo e flexibilidade, nepotismo e criterios de qualificacao profissional, sem que as politicas oficialmente adotadas os legitimem (BARBOSA, 2009). Sao questoes como essas que remetem a discussao sobre o mundo organizacional do ponto de vista da cultura. E disso que trataremos a seguir.

  3. PROCESSOS DE COMUNICACAO E CULTURA ORGANIZACIONAL

    Atualmente, a cultura organizacional e uma area tematica consolidada da Administracao que recebe contribuicoes das mais diversas ciencias e areas do conhecimento, particularmente da antropologia cultural. O termo cultura organizacional difundiu-se como resultante da combinacao do conceito de cultura com outros oriundos do universo organizacional e de negocios, chamando a atencao para a importancia da esfera simbolica do mundo organizacional (BARBOSA, 2002).

    O aspecto mais intrigante da cultura como conceito e que ela nos aponta os fenomenos que estao abaixo da superficie, que sao poderosos em seu impacto quase invisivel e comportam um grau consideravel de inconsciencia. Por isso, afirma Schein (2009), podemos ver os comportamentos guiados pela cultura, mas frequentemente nao se consegue compreender as forcas internas que os provocam. Apesar de a cultura, como conceito, ser uma abstracao, suas consequencias comportamentais e atitudinais sao fortemente concretas.

    Qualquer decisao por reformar ou modernizar o Estado conduz necessariamente, argumenta Bertero (1976), a uma mudanca na organizacao, afeta seu processo decisorio e desenvolve duas perspectivas que devem ser complementares--de um lado a alteracao na estrutura e de outro as modificacoes de cunho comportamental. O desafio proposto ao setor publico...

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