A inovação na prática dos tribunais de contas

Autor:João Antonio Da Silva Filho
Páginas:101-139
 
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CAPÍTULO IV
A INOVAÇÃO NA PRÁTICA DOS
TRIBUNAIS DE CONTAS
4.1 Evolução do Controle externo e os novos desafios para as
Cortes de Contas
Um dos principais desafios para o controle da Administração
Pública contemporânea é o desenvolvimento de mecanismos de con-
trole menos focados na aferição de exigências formais (meramente bu-
rocráticas) e mais voltado para os resultados da atuação administrativa,
exame que exige uma visão que vá além da correção/legalidade dos
gastos, passando a avaliar aspectos relacionados aos resultados e à efeti-
vidade das ações governamentais.
Se num primeiro momento a atuação das Cortes de Contas tinha
características formalísticas, restritas muitas vezes a análises documentais
e contábeis, em que se verificavam a estrita conformidade aos preceitos
legais, com a Constituição Federal de 88, que agregou ao tradicional
controle da legalidade, os exames da legitimidade e economicidade da
atividade administrativa, inaugurou-se uma nova etapa para os Tribunais
de Contas, que passaram a ser desafiados a verticalizar sua atuação, exa-
minando aspectos relacionados não apenas à validade formal dos atos sob
o seu controle, mas também questões relacionadas ao fundamento e,
sobretudo, ao desempenho da execução dos gastos públicos.
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JOÃO ANTONIO DA SILVA FILHO
4.1.1 Controle da Legalidade, Legitimidade e Economicidade
As constituições anteriores à Carta de 1988 referiam-se apenas
incidentalmente ao controle da legalidade. Com o texto de 88, a atuação
do Controle Externo e, por conseguinte, dos Tribunais de Contas pas-
sa a se estender também sobre a economicidade e a legitimidade, con-
forme o artigo 70:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, opera-
cional e patrimonial da União e das entidades da administração
direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economici-
dade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exer-
cida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.
Esse dispositivo, consciente ou não, se assemelha ao art. 114 da
Constituição Alemã 1949.98
2. O Tribunal Federal de Contas, cujos membros possuem a
independência judicial, controlará as contas assim como a eco-
nomicidade e a legalidade da gestão orçamentária e econômica.
As Constituições da Itália (1947) e também da Espanha (1978)
possuem dispositivos que guardam semelhança às previsões contidas no
art. 70 da nossa Constituição, demonstrando que o fortalecimento das
atribuições do Controle Externo no Brasil está em consonância com
avanços já consolidados em nações desenvolvidas do ponto de vista
econômico e social.
O controle da legalidade pelas Cortes de Contas examina a ade-
quação, além da compatibilidade dos atos administrativos ao ordena-
mento jurídico, a gestão financeira e orçamentária da administração,
avaliando a conformidade legal dos gastos públicos em sentido amplo,
98 TORRES, Ricardo Lobo. “A legitimidade democrática e o Tribunal de Contas”.
Revista de Direito Administrativo, vol. 194. out/dez. 1993.
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CAPÍTULO IV - A INOVAÇÃO NA PRÁTICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
abrangendo todos os atos e operações necessárias à execução do orça-
mento público, incluindo o julgamento das contas de gestão e a emis-
são de parecer prévio, de caráter opinativo, no caso das contas de
governo.
Em recentes decisões no ordenamento interno dos Tribunais de
Contas, ganha força a separação da análise contábil da gestão pública
(contas de gestão) e das funções de governo.99 Contas de gestão impor-
tam na análise da aderência ao cumprimento das leis orçamentárias, da
aplicação dos valores mínimos exigidos pela Constituição Federal e Lei
de Responsabilidade Fiscal, do desempenho fiscal e dos riscos fiscais
projetados para o futuro.
Já o exame das funções de governo busca compatibilizar programas
e metas, sob a perspectiva da efetividade das políticas públicas.
O controle da economicidade deve ser entendido como a fiscalização
material da execução orçamentária, atuando como controle da eficiên-
cia da gestão financeira, em contraponto ao exame da legalidade, de
cunho formal.
A economicidade pode ser traduzida como a maximização das
receitas por meio do alcance dos resultados esperados ao menor custo
possível. Para Régis Fernandes de Oliveira, a economicidade diz respei-
to à obtenção da melhor proposta para efetuação da despesa pública, ou
99 O Tribunal de Contas do Município de São Paulo, a partir da análise das contas do
executivo de 2018, passou a separar o exame das contas prestadas sob a ótica da gestão
e das funções de governo, emitindo parecer sobre a conformidade das contas do
executivo numa perspectiva formal/contábil, sobretudo em relação à conformidade da
aplicação orçamentária e do equilíbrio das contas públicas. Este é o parecer prévio que
será submetido ao Poder Legislativo.
Visando avaliar o resultado, numa visão de Tribunais de Contas como avalistas de
políticas públicas, a separação em funções de governo busca construir indicadores que
servirão como referenciais para orientar o gestor público a tornar a administração mais
eficiente. Ao analisar as funções de governo o objetivo é, a partir de uma análise técnica
criteriosa, apontar inconsistências, pontos de melhoria e relacioná-las à economicidade.
Naquilo que diz respeito à discricionariedade administrativa, apresentar recomendações
e, em relação a eventuais ilegalidades detectadas, expedir determinações corretivas.

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