Identification the determinant variables of a delegation of public services effectiveness, according to the perception of its users/Identificacao das variaveis determinantes da eficacia de uma concessao publica, segundo a percepcao de seus usuarios/Identificacion de las variables determinantes de la eficacia de una concesion publica, segun la percepcion de seus usuarios.

Autorde Souza, Ezequias Ferreira
CargoArtigo--Administracao Publica
  1. INTRODUCAO

    A Administracao Publica (AP), enquanto conjunto de orgaos e entidades que buscam atingir os objetivos do governo--exercendo parcerias--, concede a prestacao de servicos publicos a iniciativa privada, gerando um modelo de atuacao desta denominado de concessao comum ou de Parcerias Publico Privadas (PPP). Por conseguinte, seja pela mudanca no papel do Estado, de executor de servicos para regulador ou fiscalizador, seja para avancar na melhoria e qualidade desses servicos, a administracao publica identifica a demanda por parcerias entre entes publicos e organizacoes privadas. Entao, buscaram-se novos modelos administrativos, em que se visualizasse a possibilidade de transferir ao setor privado alguns servicos prestados a populacao, necessarios, mas nao imprescindiveis de execucao direta pelo Estado. A partir disso, a AP alterou seu foco de executora para fiscalizadora (MARTINS, 1997; BRESSER PEREIRA, 1999; ABRUCIO, 2007).

    Com a insercao das concessoes na gestao das Utilities--servicos essenciais fornecidos pelo poder publico, como agua, eletricidade, gas natural, infraestrutura, dentre outros--, houve uma mudanca no papel do Estado, de executor para regulador. A partir das concessoes de servicos publicos e de PPPs, a regulacao tornou-se fundamental para garantir uma adequada relacao custo-beneficio e a avaliacao do valor social intrinseco. Mas o agente privado esta na posse do bem concedido--condicao privilegiada--e pode dificultar ou manipular informacoes relevantes a fiscalizacao. Como o agente e o regulador estao em polos conflitantes, os objetivos do principal podem estar sendo preteridos pelo agente, gerando prejuizo aos usuarios (SANTOS, 2003; CAMARA, 2006; MARINHO, 2006; SOUZA, 2007).

    Esses interesses sao resguardados pelo artigo 6[degrees], caput, da Lei 8.987/95, cujo enunciado e "toda concessao ou permissao pressupoe a prestacao de servico adequado ao pleno atendimento dos usuarios, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato". Em seu paragrafo 1[degrees], define que: "servico adequado e o que satisfaz as condicoes de regularidade, continuidade, eficiencia, seguranca, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestacao e modicidade das tarifas" (BRASIL, 2010). Para que o Estado pudesse fiscalizar esses servicos, foram criadas, na decada de 90, as agencias reguladoras, e, os contratos de outorga de rodovias federais passaram a ser fiscalizados pela Agencia Nacional de Transportes Terrestre (ANTT), criada em 2001.

    Soares e Campos Neto (2006) relatam que a infraestrutura da malha rodoviaria e uma das mais carentes de recursos. Isso provoca uma continua depredacao de sua qualidade, demandando muitos investimentos para sua recuperacao, manutencao, operacao e ampliacao. Com isso, a concessao da gestao de rodovias as empresas privadas tem sido a solucao mais recorrente do Poder Publico. Para Rocha e Vanalle (2000), a administracao dessa malha destaca-se como o setor que mais tem sido concedido a iniciativa privada. Entretanto, no Brasil sao encontrados poucos estudos sobre o funcionamento de concessoes de servicos publicos.

    Segundo o concessionario Autopista (2011), gestor da rodovia Fernao Dias, que liga as capitais Sao Paulo/SP e Belo Horizonte/MG, a rodovia cruzando 33 municipios--6 em Sao Paulo e 27 em Minas Gerais. A BR-381 e parte do precipuo corredor rodoviario de interligacao dos importantes polos economicos das Regioes Sudeste e Sul do Brasil e, destas, com os principais paises do Mercosul. Como essas concessoes tem como fundamento primordial gerar melhoria no atendimento as demandas dos usuarios--da coletividade--e as premissas da moderna AP gerencial, mostra-se relevante estudar se essa concessionaria tem atendido os usuarios da Fernao Dias com qualidade. Para tanto, percebe-se ser necessario buscar identificar variaveis explicativas da eficacia da concessao dessa rodovia federal.

    Dessa forma, visa-se responder a seguinte questao: quais sao as variaveis determinantes da eficacia da concessao publica na avaliacao dos usuarios da rodovia Fernao Dias?

    O objetivo foi identificar quais sao as variaveis determinantes da eficacia da concessao publica a partir da avaliacao dos usuarios da rodovia Fernao Dias. Buscou-se verificar se houve a prevencao contra os riscos de captura do principal (ANTT) pelo agente (concessionaria), conforme a Teoria de Agencia, descrever os processos de fiscalizacao pela reguladora e aferir as similaridades e divergencias dos servicos prestados a partir da perspectiva dos usuarios. Essa rodovia esta sendo gerida sob a forma de uma concessao comum, com base na lei 8.987/95.

    Neste estudo, a eficacia da concessao, isto e, a capacidade da concessao de atingir os preceitos contidos na legislacao, e aferida com base na percepcao ou satisfacao dos usuarios da rodovia. Especificamente, examina-se se os servicos que a legislacao determina que devem ser entregues aos cidadaos o estao sendo, e se produzem o efeito de bem-estar decorrente da prestacao de servicos pela concessionaria.

    Salienta-se, como contribuicao a academia, a identificacao de situacoes que tem ocorrido de forma distinta do preconizado pela teoria, o que nao impediu que a teoria de agencia fosse efetiva na concessao em estudo. A gestao governamental, o estudo proporciona informacoes que servem de base para a constituicao de novos contratos de concessao. E, finalmente, para mitigar os riscos de conflitos de agencia, esta pesquisa mostra a relevancia da governanca publica e do controle social.

  2. REFERENCIAL TEORICO

    2.1. A reforma da Administracao Publica brasileira e o principio da eficiencia

    Apesar de a Constituicao da Republica de 1988 (CR/88) proporcionar uma das transformacoes de maior importancia nas reformas paradigmaticas da AP, enquanto construcao de uma cidadania plena, houve progressos e retrocessos em seus resultados e, com isso, a reforma administrativa tornou-se essencial, para o alcance de maior eficiencia na gestao publica, melhor qualidade dos servicos, menores custos e maior foco no cidadao, como cliente beneficiario do Estado (SOUZA; FADUL, 2006). Para Bresser Pereira (1999) e Bresser Pereira e Pacheco (2005), a AP gerencial foi um avanco e uma ruptura com a AP burocratica, mas isso nao significou uma negacao de todos os principios weberianos. Ao contrario, a AP gerencial apoia-se neles e busca maiores flexibilidades do ponto de vista estrategico e estrutural.

    A Emenda Constitucional (EC) 19/98 colaborou bastante com a reforma da AP, ja que consagrou o principio da eficiencia no servico publico. Em decorrencia disso, a eficiencia adquiriu forca constitucional, e dos agentes publicos passou-se a exigir que, alem de desempenharem suas atividades com legalidade e moralidade, apresentassem resultados positivos e satisfatorios nos servicos prestados aos cidadaos, agora clientes-cidadaos (MORAES, 2008).

    Foi com essa previsao constitucional de eficiencia que se visualizou a ineficiencia do Estado em prestar alguns servicos, e isso contribuiu para emergirem as parcerias entre governo e empresas privadas (concessoes). A partir delas, caberia aquele transferir a execucao do servico ao ente privado, que o executa representando a AP, restando ao Estado fiscalizar a prestacao desses servicos aos usuarios e evitar possiveis externalidades que afetariam as tarifas ou a qualidade dos servicos. O que se quer e se busca, por meio desse novo paradigma da AP, e a parceria entre o publico e o privado, em substituicao a possiveis atos de descentralizacao da AP (DI PIETRO, 2007).

    2.2. Concessao de servico publico no Brasil

    As concessoes sao os modelos mais aplicados no Brasil para suprir a insuficiencia de investimentos publicos em segmentos fundamentais para o desenvolvimento do pais, tais como: saude, educacao, energia, agua e saneamento, infraestrutura, telecomunicacoes e seguranca. A legislacao enuncia tres modalidades, quais sejam: a concessao comum (Lei no. 8.987/95) e as PPPs nas modalidades patrocinada e administrativa Lei no. 11.079/04 (ANDRADE; MARTINS, 2010). As maiores distincoes entre a modalidade comum e as PPPs sao a reparticao de risco e a obrigatoriedade de haver uma contraprestacao pecuniaria subsidiada pelo Poder Publico.

    A PPP patrocinada e similar a concessao comum, sendo a contraprestacao (maximo de 70% do faturamento do concessionario, exceto por previsao legal) do concedente a maior diferenca entre elas. A contraprestacao completa a remuneracao recebida pelo parceiro privado. Ja na modalidade comum, o concessionario e remunerado somente pela tarifa dos usuarios (salvo autorizacao legal em situacoes especificas). Alguns aspectos diferenciadores da patrocinada em relacao a comum sao: 1) o compartilhamento dos riscos entre os parceiros; 2) as garantias que o Estado fornece ao concessionario e ao financiador do projeto; 3) a reparticao de receitas economicas em razao da reducao do risco de credito do financiamento (DI PIETRO, 2002).

    Na modalidade administrativa (juncao de concessao com empreitada), a AP e usuaria, direta ou indiretamente, do servico, ainda que demande investimentos. Alem disso, inexiste receita de tarifas. Esta modalidade distingue-se dos contratos de servicos (por empreitada)--Lei 8.666/93 (Licitacoes)--e seu prazo se refere a vigencia anual dos creditos do orcamento--curto prazo (salvo excecoes)--, ao passo que o da patrocinada e a partir de cinco anos (DI PIETRO, 2002).

    2.2.1. Parcerias Publico-Privadas (PPPs)

    De acordo com Pereira e Ferreira (2008), PPPs sao contratos relativos a desembolsos do Estado para o parceiro privado, como contrapartida a prestacao de servicos. Essas transferencias visam a diminuicao dos custos de oportunidade dos investimentos que nao seriam feitos pelo setor privado em virtude da baixa expectativa de retornos financeiros. Varios estados adotaram esse modelo de financiamento da estruturacao de suas rodovias. Tais parcerias sao regulamentadas por contratos de concessao, que abordam a especificidade...

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