Fórmula esquemática da Lei
| Autor | Mayr Godoy |
| Ocupação do Autor | Mestre em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo |
| Páginas | 208-229 |
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A fórmula do texto completa a apresentação formal dos projetos. Há, já, uma fórmula legislativa consagrada no sistema jurídico brasileiro e, como os atos normativos das três esferas de governo da federação brasileira devem integrar o mesmo sistema jurídico, por lógica óbvia, devem ser formulados obedecendo à mesma esquemática, aliás, por determinação de Lei Complementar nº 95, de 28.2.98.
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Essa fórmula está estruturada em três partes; o preâmbulo, o corpo e o encerramento, cada uma delas com importância própria, oferecendo, no conjunto, a ordem do texto legislativo. A citada Lei Complementar nº 95, assim dispõe –
Art. 3
º
. A lei será estruturada em três partes básicas:
I – parte preliminar, compreendendo a epígrafe, a ementa, o preâmbulo, o enunciado do objeto e a indicação do âmbito de aplicação das disposições normativas;
II – parte normativa, compreendendo o texto das normas de conteúdo substantivo relacionadas com a matéria regulada; III – parte final, compreendendo as disposições pertinentes às medidas necessárias à implementação das normas de conteúdo substantivo, às disposições transitórias, se for o caso, a cláusula de vigência e a cláusula de revogação, quando couber.
Todo texto normativo deve ser precedido do seu título, pelo qual é identificado, seguido da cláusula de promulgação, revelando a autoria, o fundamento e a ordem de execução.
O título e a cláusula de promulgação compõem o preâmbulo, na cabeça da lei, do decreto legislativo ou da resolução.
No caso da Lei Orgânica do Município ou do Distrito Federal promulgada pelas Câmaras Municipais ou pela Câmara Legislativa, o preâmbulo se apresenta diferentemente das demais normas, com similitude às constituições, por ser o diploma fundamental da esfera de governo local.
Essa formulação vem desde as primeiras leis orgânicas municipais, em tradição já consagrada. Inicia, regra geral, pela invocação de Deus e da representatividade da Câmara, autora do texto, terminando na cláusula de promulgação.
Veja-se a do Município de Juazeiro –
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O povo de Juazeiro, pela sua Câmara Municipal, invocando a proteção de Deus decreta e promulga a seguinte Lei Orgânica do Município.
A invocação da proteção de Deus está cristalizada na formação religiosa dos povos ocidentais, originada na lembrança bíblica das leis trazidas do Sinai, por Moisés.
A presença do povo, por delegação à Câmara Municipal, é verdade histórica ínsita no mandato conferido aos Vereadores, para, em colegiado, formar o Poder Legislativo do Município, ou do Distrito Federal, no caso da sua Câmara Legislativa.
O título das normas está subdividido em título sintético e título sucinto. O primeiro se compõe da espécie da norma, do número e da data, conhecido como epígrafe; o segundo, resumindo a matéria tratada no texto, se conhece por ementa.
Ambos têm importância na pesquisa da lei, da medida provisória, do decreto-legislativo ou da resolução, podendo ser localizados pela espécie e seu número, pela data, ou ainda pelo assunto.
A epígrafe é a parte colocada acima do texto. O vocábulo vem do grego (epi=cima, graphus=escrita). Contém a espécie da norma, seu número e sua data, centralizada no texto.
A Lei Complementar nº 95, de 28.2.98, assim dispõe sobre a epígrafe:
Art. 4 º . A epigrafe, grafada em caracteres maiúsculas, propiciará identificação numérica singular à lei e será formada pelo título designativo da espécie normativa, pelo número respectivo e pelo ano de promulgação.
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No sistema jurídico positivo brasileiro se conhecem sete espécies do gênero lei, além da constituição, daí as epígrafes seguirem a titulação existente como nestes exemplos –
1o
Emenda Constitucional n º 32/2001 de 29 de junho de 1982.
2o
Lei Complementar n º 95 de 28 de fevereiro de 1998.
3o
Lei n º 4.320 de 17 de março de 1964.
4o
Lei Delegada n º 3 de 27 de fevereiro de 1967.
5o
Medida Provisória n º 449 de 3 de dezembro de 2008.
6o
Emenda à Lei Orgânica do Município n º 1 de 4 março de 2009.
7o
Resolução n º 1 de 15 de março de 2010.
8o
Decreto-legislativo n º 7 de 1 º de junho de 1985.
Todos esse diplomas são encontrados nas três esferas federadas. O Distrito Federal e os Municípios, por sua vez, não têm emendas à Constituição, mas têm emendas à lei orgânica por eles editada na amplitude competencial decorrente da Constituição.
Variam, as epígrafes, na espécie da norma, seguindo seus números cardinais a seriação da cada espécie, a partir do número 1, sem ser truncada. Por isso, quando houver sanção tácita ou rejeição de veto, cabendo a promulgação ao Legislativo, o número terá que ser pedido ao Executivo, que detém o registro numérico dos diplomas nos quais participa. O mesmo ocorrerá quando houver conversão de Medida Provisória em lei.
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O número da lei é dado por quem a promulga, porém, sempre na mesma sequência. Na linha seguinte, terminada por ponto, é colocada a data da promulgação, não importando, obrigatoriamente, ser a mesma da publicação.
Na epígrafe da lei ordinária não se coloca a qualificação ordinária, apenas, lei. O mesmo não ocorre no caso da lei complementar, da lei delegada cuja qualificação é necessária, como se viu, para evitar-se eventual confusão.
Com o decreto-legislativo e a resolução apenas se acrescenta, ao número do ato normativo, uma barra seguida de dezena do ano de sua promulgação. Isto se explica: estas normas têm numeração renovada todos os anos, voltando, pois, ao número 1, no ano subsequente. A data é mantida pelas razões conhecidas, de facilitar a pesquisa, dentre outras.
Os atos legislativos revogados, cuja execução seja suspensa, não perdem o número original.
Seria fácil de se aquilatar as confusões causadas por leis com o número repetido, mesmo com datas diferentes. Por essa razão, tendo sempre em mente o propósito da confiança a ser gerada pelo ato legislativo, não se pode permitir a duplicidade de números para a mesma espécie de norma de uma só esfera de governo.
Deve-se destacar o fato dos projeto de lei, de decreto-legislativo ou de resolução, serem numerados no Legislativo, também, em séries para cada espécie. Aprovado o projeto, ele toma o número correspondente à sua espécie no ordenamento. Aqui, comporta uma ressalva. Os projetos de lei aprovados, ao serem enviados ao executivo para sanção, são enviados na forma de autógrafos, outrossim, com uma espécie de números renovados anualmente.
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Os meios eletrônicos, com os processos de computação, vieram ampliar, imensuravelmente, as possibilidades de pesquisa da lei pela indexação das emendas. Se de um lado esse fato auxilia o pesquisador, por outro, exige do legislador atenção redobrada ao redigir a ementa.
A leitura da ementa deve ser suficiente para se saber o conteúdo da norma. No entanto, precisa ser um período breve. Dessa forma, deve conciliar a brevidade do período com a precisão do enunciado no texto. Isto não permite a redação de uma ementa tão sucinta a ponto de não revelar, com sua leitura, o assunto do texto legislado.
Se ao tempo da simples indexação por assunto, as ementas se constituíam em abreviação da leitura do texto, hoje, com o processamento em computador, o trabalho em torno à lei ficou muito facilitado.
O apanhado, em breve relatório, para compor a ementa tem técnica especial. No entanto, seu uso foi legislado: a Lei Complementar nº 95, de 28.2.98, assim determina –
Art. 5 º . A ementa será grafada por meio de caracteres que realcem e explicitará, de modo conciso e sob a forma de título, o objeto da lei.
Deve-se fugir à prática imprecisa e sem eufonia, de ementas secas, presas à lei do menor esforço. Mesmo no caso de revogação pura e simples, a ementa deve fazer menção ao assunto da norma revogada, como no caso seguinte –
Revoga a Lei n º 17, de 05 de janeiro de 1920, que regulamentou a criação de porcos na área urbana.
Nos casos de ab-rogação de parte da norma, a ementa deve registrar o fato para propiciar fácil pesquisa, como neste caso –
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Modifica a Lei n º 21 de 06 de janeiro de 1928, permitindo o uso multi-residencial da zona R2.
Não se escreve a palavra ementa, nem súmula, seguida de dois pontos, como visto em algumas leis, sem precisão técnica. A ementa ou súmula é lançada ao lado direito, na terça parte do papel, logo abaixo da epígrafe, sem aspas60. Ela incorpora o texto normativo e não há razão para ficar entre aspas, em prática grosseiramente despropositada.
A expressão – e dá providências, usualmente colocada ao final das ementas, traduz uma forma abreviada nem sempre bem aplicada. Seu uso só deve ser feito se, realmente, além do principal contido na ementa, outras disposições acessórias estejam no bojo da lei sumulada. Se não houver, falece o motivo para se inserir aquela expressão.
O essencial deve ser resumido na ementa, de forma abrangente, possibilitando conhecer-se o conteúdo da lei, como deter-minado na transcrita Lei Complementar nº 95.
As vezes o caso é fácil –
Estabelece o Código Tributário do Estado.
Como se...
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