La defraudación fiscal internacional en el IVA
| Autor | Luis M. Alonso González |
| Cargo | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Barcelona. |
| Páginas | 37-51 |
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En materia de Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), el año 2009 empieza, entre otras iniciativas, con una proposición de la Comisión Europea de modificación de la Directiva comunitaria que hoy rige los aspectos básicos de este impuesto en los Estados miembros de la Unión Europea (UE) (Directiva 2006/112/CE del Consejo). La propuesta, COM (2008) 805 final de 1 de diciembre de 2008, se caracteriza por favorecer la introducción de sendos mecanismos dirigidos a prevenir el fraude de IVA en operaciones intracomunitarias y a procurar fórmulas de recuperación del IVA ya defraudado. No es la primera vez que la Comisión Europea hace una propuesta de esta naturaleza. En el mismo año 2008, en el mes de marzo, ya se propuso modificar la misma Directiva, y también el Regla-mento 1798/2003, esta vez con la inten-ción de mejorar el nivel y la rapidez en el intercambio de información entre Estados miembros al objeto de facilitar actuaciones preventivas por parte de las Administracio-nes fiscales.
La mención de estas iniciativas, con independencia del grado de éxito que finalmente alcancen, permite poner de ma-nifiesto que uno de los retos principales a los que se enfrenta la imposición indirecta sometida a armonización comunitaria es atajar los elevados niveles de fraude que padece. En la UE se han alcanzado tasas de defraudación completamente insoportables para las Haciendas comunitarias. La Comisión Europea llegó públicamente a refe-rirse a un posible fraude de 250.000 millo-nes de euros en abril de 2007, una cifra, ciertamente, estratosférica que en las anti-guas pesetas vendría a suponer más de 41
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billones. Estas cifras engloban el conjunto de la defraudación que padece el IVA. Del total, aproximadamente, una cuarta parte puede corresponder a las modalidades de fraude en las que se centra este trabajo: el fraude en las operaciones intracomunita-rias, esto es, entre los distintos Estados miembros y al que se conoce habitualmente como fraude carrusel o MITC (Missing Trader Intra Comunitary) - en español, truchas.
Muy gráficamente, y para reflejar su trascendencia, el comisario de fiscalidad y aduanas de la Comisión Europea, Sr. Ko-vacs, en su comparecencia ante la Comisión de la Unión Europea de la Cámara de los Lordes del Reino Unido el 10 de enero de 2007, puso en relación la cifra de fraude de IVA estimada, entre 200.000 y 250.000 millones de euros anuales, y la cantidad asignada en el presupuesto comunitario a la Política Agraria Comunitaria, apenas 50.000 millones.
En términos porcentuales estaríamos hablando de entre un 2 y un 10 por 100 de los ingresos totales de IVA y que para la mitad de los países de la UE el nivel de fraude se situaría entre el 2,4 y el 8,8% de los hipotéticos ingresos por IVA. Existen, no obstante, casos extremos, como Grecia o Italia, donde el porcentaje de defraudación se puede disparar hasta el 20 y el 35%, respectivamente.
El Reino Unido es el país del que más fácilmente se obtienen datos. La posición de sus autoridades ha sido enfrentarse de frente al problema del fraude intracomuni-tario. La literatura sobre el tema es amplí-sima y evidencia un alto grado de preocu-pación por parte de los distintos sectores económicos, sociales, profesionales y, sobre todo, por parte de las autoridades. Se calcula que este tipo de fraude puede estar afectando al 14 por 100 del comercio que mantiene este país con el resto de la UE y los números más recientes, para el período 2006/2007, indican un volumen de fraude de 12.000 millones de libras esterlinas (16.800 millones de euros), de los cuales hasta 3 mil millones de libras esterlinas (4.200 millones de euros) corresponderían al denominado fraude carrusel.
Otros países con mucho menor peso lucen cifras absolutas mucho más bajas aunque, desde un punto de vista relativo, pueden ser indicativas de una problemática más grave. Es el caso de Bulgaria, donde se estima en 300 millones el fraude, pérdida que supone entre un 10 y un 12 por 100 de ingresos por IVA entre los años 2000 y 2004.
No debe minusvalorarse tampoco el daño que sufre el capítulo de recursos de la propia UE dado que para la recaudación de los recursos propios procedentes del IVA la magnitud que se toma en consideración son los ingresos reales. Tal y como señala el Tribunal de Cuentas Europeo, si se re-cauda menos IVA a causa del fraude o la evasión, normalmente implicará un descenso del recurso propio IVA que nutre el presupuesto comunitario. Por consiguien-te, todo este fraude termina socavando el funcionamiento del sistema comunitario de recursos propios.
La relevancia que alcanza este fraude asolador exige empezar por preguntarse acerca de su origen. Éste se encuentra, principalmente, enuna regulación que sólo funciona impecablemente sobre el papel y que, en definitiva, es expresiva de las enormes dificultades que encuentra la UE para avanzar hacia un sistema definitivo en el IVA. Además, los intereses contrapuestos entre Estados, la ausencia de una posición común ante el fraude, los diferentes grados de eficacia y nivel tecnológico entre las Administraciones fiscales y, en definitiva, el carácter permanentemente abierto de la UE, constituyen factores que ayudan a que el fraude fructifique y, paralelamente, difi-cultan su erradicación.
El panorama resulta, para cualquier observador, sumamente preocupante y digno de análisis. Es preciso, en este punto, advertir que nos estamos refiriendo, particularmente, a un tipo de fraude que se de-sarrolla en las operaciones sometidas a im-
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puestos indirectos entre Estados. Por eso mismo, su estudio puede sugerir reflexiones finalmente extrapolables a otras latitudes distintas de la vieja Europa en la medida en que impuestos indirectos multifási-cos sujetos al principio de neutralidad pue-den ver obstaculizado su correcto funcio-namiento cuando la existencia de fronteras fiscales introduce elementos de distorsión en la fiscalidad que recae sobre las entregas de bienes.
Decíamos más arriba que la causa principal que explica esta explosión de fraude radica en una normativa defectuosa. El IVA es, en sus postulados más básicos, un impuesto de funcionamiento sencillo y claro. La cuota de IVA a ingresar por cada sujeto pasivo se obtiene a partir de la resta del importe del IVA soportado del importe del IVA repercutido. De este modo, sólo se ingresa por parte del deudor tributario el IVA correspondiente al valor añadido en la fase en la que aquel interviene y el sujeto pasivo cuando efectúa el ingreso no pone ni un euro de su bolsillo porque lo que hace es, únicamente, poner a disposición de la Hacienda Pública el "sobrante" del importe del IVA que ha obtenido vía repercusión del empresario o profesional situado como sujeto pasivo en la siguiente fase de la ca-dena y una vez se ha resarcido tomando de aquella suma el equivalente de su IVA soportado a través del mecanismo de la de-ducción.
Puede suceder, no obstante, que el resultado de la sencilla operación matemática en que consiste el cálculo del IVA a ingresar determine una cifra negativa. Esto pasa cuando el IVA soportado es de importe superior al IVA repercutido. Esta even-tualidad no puede perjudicar el correcto funcionamiento del impuesto ni restarle neutralidad de modo que las normas que lo regulan han habilitado una doble alternativa: cuando la cuantía de las deducciones procedentes supera el importe de las cuo-tas devengadas el exceso puede ser compensado en las declaraciones-liquidaciones posteriores, o, si lo prefiere, el sujeto pasivo puede solicitar de la Hacienda Pública el saldo existente a su favor.
Las excepciones o interrupciones de la mecánica repercusión-deducción, por más justificadas que puedan estar desde el punto de vista económico, se manifiestan como quiebras del principio de neutralidad y su admisión debería ser sumamente res-trictiva. Este fenómeno, por desgracia, afecta a amplios apartados del impuesto: las exenciones, las operaciones intracomunitarias, las exportaciones o los regímenes especiales en general. No puede ser casua-lidad que de los cuatro supuestos mencionados, los tres últimos hayan dado lugar a numerosos y muy perniciosos fraudes.
Refiriéndonos, únicamente, a las operaciones intracomunitarias hay que hacer notar que su regulación se ha incorporado al impuesto como consecuencia de los problemas suscitados por la lenta evolución del proceso de armonización fiscal comunitario. Si bien las fronteras aduaneras interiores se abolieron en la Comunidad Económica Europea en el año 1968, las fronteras fiscales interiores, a efectos de los impuestos indirectos, han persistido. Esto ha permitido la pervivencia de regímenes jurídicos del impuesto distintos en cada país, disparidad que se pone de mani-fiesto de un modo incontestable en la...
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