Fiscal effort, dependence on the FPM and socioeconomic development: a study applied to municipalities in Minas Gerais/Esforco fiscal, dependencia do FPM e desenvolvimento socioeconomico: um estudo aplicado aos municipios de Minas Gerais/Esfuerzo fiscal, dependencia del FPM y desarrollo socioeconomico: un estudio aplicado a los municipios del estado de Minas Gerais.
| Autor | Massardi, Wellington de Oliveira |
| Cargo | Artigo--Administracao Publica |
-
INTRODUCAO
A descentralizacao fiscal apos a reforma constitucional de 1988 dotou os Estados e Municipios de maior autonomia politica, legislativa e financeira. Para o desempenho de suas atividades, os municipios, alem das transferencias intergovernamentais, passaram a ter capacidade de obtencao de receita propria pela exploracao de seu patrimonio e pelas contribuicoes representadas pelos tributos municipais. Nesse sentido, a arrecadacao tributaria passou a ser a principal fonte de receita. Essa arrecadacao compreende todos os impostos, taxas e contribuicoes recolhidas, cujo montante total arrecadado por todas as esferas de governo, dividido pela riqueza gerada no pais no mesmo periodo, mensurada por meio do Produto Interno Bruto (PIB), representa o valor da carga tributaria.
O Brasil possui uma carga tributaria elevada, comparativamente a de paises desenvolvidos, que vem evoluindo no decorrer dos anos. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributario (IBPT), no ano de 1997 a carga tributaria brasileira representava 27,29% do PIB e, no ano de 2011, esse porcentual passou a ser de 36,06%. Esse aumento de aproximadamente nove pontos porcentuais reflete um crescimento da arrecadacao tributaria mais que proporcional ao crescimento do PIB brasileiro no periodo.
Embora a carga tributaria brasileira seja elevada, nao existe um retorno de bens e servicos publicos a populacao na mesma proporcao. No ano de 2010, dos 30 paises que possuiam as maiores cargas tributarias do mundo, o Brasil era o que tinha o menor Indice de Desenvolvimento Humano (IDH) e, consequentemente, o pior retorno dos valores arrecadados em favor do bemestar da sociedade, ficando atras de paises da America do Sul, como Uruguai e Argentina (IBPT, 2012).
Para Carvalho, D. F., Oliveira e Carvalho, A. C. (2007), a diversidade tributaria das economias subnacionais e uma das principais caracteristicas do federalismo brasileiro. Acresce-se a isso o fato de o Brasil ser um pais de grandes dimensoes territoriais e diferentes caracteristicas entre municipios, o que, segundo Costa et al. (2012), contribui para a emergencia de disparidades regionais.
Galvarro, Braga e Fontes (2008) evidenciam que um dos maiores desafios para o federalismo fiscal brasileiro e reverter esse quadro de desigualdades. Para esses autores, uma das formas de ajustar essa situacao, dentro de uma federacao, e, sem duvida, um sistema de distribuicao de recursos e de atribuicoes governamentais que permita equilibrar a atuacao publica dos municipios nos diversos pontos do pais.
Essa heterogeneidade na composicao da receita dos municipios e perceptivel na maior parte das unidades da federacao brasileira. Dentre essas unidades, o estado de Minas Gerais se destaca por seu grande numero de municipios e pelas diferencas regionais existentes, o que suscita diversas questoes envolvendo a existencia de diferencas significativas nas estruturas socioeconomicas existentes em seu territorio (COSTA et al, 2012).
Minas Gerais e um dos estados que mais apresentam disparidades regionais, visto que coexistem regioes dinamicas e modernas com regioes atrasadas e estagnadas. Alem disso, e o estado que possui o maior numero de municipios, 853 no total, e e o segundo mais populoso, ficando atras somente de Sao Paulo (GALVARRO; BRAGA; FONTES, 2008).
Como enfatiza Prado (2007), no contexto da centralizacao de recursos cabe aos governos nacionais instituir sistemas de transferencias para ajustar o desequilibrio financeiro entre as diferentes esferas de governo, reduzir as disparidades existentes entre as unidades federadas de mesmo nivel e financiar projetos e programas de interesse nacional. Dessa forma, a composicao das receitas dos municipios e formada pelas arrecadacoes proprias e pelas transferencias, cujos recursos podem ser de livre aplicacao ou vinculados. Para Baiao (2013), em todas as federacoes do mundo a arrecadacao e maior no nivel mais amplo e menor nos niveis locais, tornando necessaria a transferencia de recursos da instancia central aos governos subnacionais. Essas transferencias, alem de corrigirem o desequilibrio vertical na federacao, ou seja, as diferencas entre atribuicoes e receitas nos diferentes niveis de governo, representam uma oportunidade de atenuar as disparidades regionais, uma vez que o territorio de uma nacao raramente e homogeneo do ponto de vista economico e social.
No Brasil, para Zimmermann (2009), o desenho das transferencias tem sido particularmente polemico e despertado diversos questionamentos sobre o processo de descentralizacao fiscal vivido a partir de meados da decada de 80. As criticas recaem, em grande parte dos casos, sobre alguns desdobramentos diretamente relacionados aos incentivos gerados pela existencia do Fundo de Participacao dos Municipios (FPM).
Esse Fundo, considerado uma das principais transferencias constitucionais, e composto de 22,5% da arrecadacao do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Sua distribuicao aos municipios e feita de acordo com o numero de habitantes: sao fixadas faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual, conforme determinado na Lei no. 5.172/96.
Para Mendes (1994), os atuais criterios de distribuicao do FPM nao atendem a principal funcao de uma transferencia incondicional, que e equilibrar a demanda e a capacidade da oferta de bens e servicos publicos, alem de gerar incentivos para um baixo desempenho fiscal. Moraes (2006) complementa afirmando que a utilizacao extensa de transferencias intergovernamentais criou um arcabouco institucional que privilegia excessivamente os pequenos municipios, os quais nao se esforcam para arrecadar os tributos que sao de sua competencia, ou seja, possuem baixo esforco fiscal e maior dependencia das transferencias intergovernamentais.
Considerando os aspectos introdutorios iniciais, a presente pesquisa tem por objetivo demonstrar a relacao entre o esforco fiscal, o nivel de dependencia do FPM e o desempenho socioeconomico dos municipios, partindo da hipotese inicial de que municipios com maior esforco fiscal possuem menor dependencia do FPM e, consequentemente, melhor desempenho socioeconomico.
Como espaco de analise, foi adotado, neste estudo, o conjunto de municipios do estado de Minas Gerais. Essa escolha se justifica pelo fato de o estado refletir o contexto nacional, retratando a diversidade do processo de desenvolvimento socioeconomico brasileiro. Conforme o BNDS (2000 apud DELGADO; MACHADO, 2007), o estado e reconhecido como um caso ilustrativo das desigualdades sociorregionais presentes no Brasil, permitindo extrapolacoes e futura aplicacao ao caso brasileiro.
Podem-se citar diversos trabalhos, a partir da promulgacao da Constituicao de 1988, que analisaram o esforco fiscal dos municipios, a exemplo de Silva (1995), Araujo e Oliveira (2000), Gerigk e Clemente (2011), Diniz, Macedo e Corrar (2012), Correa (2012) e Ribeiro (2012). Constatou-se, nesses trabalhos, alta dependencia dos recursos provenientes de transferencias intergovernamentais pelos municipios analisados.
Este estudo se assemelha aos demais ao considerar a avaliacao do esforco fiscal dos municipios, e se diferencia deles quando se propoe a demonstrar a relacao do esforco de arrecadacao com o desenvolvimento socioeconomico e com o nivel de dependencia do FPM.
-
REVISAO DE LITERATURA
2.1. Esforco Fiscal e Desenvolvimento Socioeconomico
De acordo com Moraes (2006), o esforco fiscal e a medida que representa o esforco de arrecadar toda a receita tributaria disponivel em uma base tributaria propria. E um indice obtido pela razao entre as receitas proprias arrecadadas e as receitas potenciais mensuradas pela base tributaria disponivel.
A arrecadacao tributaria de um municipio, por exemplo, e resultante da aplicacao dos tributos de sua competencia sobre sua base tributaria local, que depende de suas caracteristicas economicas, tais como a renda per capta, o tamanho da populacao, a composicao setorial da producao e o grau de urbanizacao (RODRIGUES, 2004; CAMPELO, 2003).
A base tributaria representa, entao, o total de recursos existentes na localidade que poderia ser apropriado, atraves da imposicao tributaria, caso o municipio exercesse plenamente sua competencia de arrecadacao, ou seja, coletasse plenamente todos os tributos de sua competencia.
Na definicao de Ribeiro e Junior (2004), o esforco fiscal pode ser entendido como o grau de exploracao de determinada capacidade tributaria, considerada como a competencia de uma jurisdicao em gerar receitas das proprias fontes.
Dessa forma, o esforco fiscal esta intimamente relacionado ao conceito de capacidade tributaria e implica comparar a arrecadacao tributaria de cada ente da federacao com sua base tributaria existente.
Segundo Cossio (1995:11):
Pode-se, de forma mais rigorosa, definir a capacidade tributaria ou arrecadacao tributaria potencial de uma unidade da federacao como o maximo de arrecadacao que se pode obter da sua base tributaria, dada a estrutura impositiva vigente em um dado momento no tempo. O conceito de capacidade tributaria refere-se, portanto, ao maximo de arrecadacao propria que se poderia atingir em uma determinada jurisdicao, tendo em vista o nivel de atividade economica local. Sendo assim, a relacao entre a arrecadacao efetiva e a capacidade tributaria expressa o grau de esforco fiscal proprio da jurisdicao em analise.
[FIGURE 1 OMITTED]
Para Campelo (2003), a eficiencia de arrecadacao dos municipios esta diretamente relacionada a capacidade desses municipios de transformar os recursos disponiveis (arrecadacao propria, transferencias intergovernamentais e recursos privados) em desenvolvimento socioeconomico e qualidade de vida para a populacao.
Esse processo de transformacao, conforme evidenciado na Figura 1, inicia-se primeiramente com a exploracao da base tributaria local, que por sua vez e adicionada aos recursos provenientes de transferencias e do setor privado, os quais...
Para continuar a ler
PEÇA SUA AVALIAÇÃOCOPYRIGHT GALE, Cengage Learning. All rights reserved.
