Exploração da infraestrutura aeroportuária
| Autor | Bruno Aurélio |
| Páginas | 117-150 |
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Capítulo IV
EXPLORAÇÃO DA INFRAESTRUTURA
AEROPORTUÁRIA
A infraestrutura aeroportuária foi carreada ao texto constitucional
dentre as competências da União, cuja exploração é realizada diretamen-
te ou mediante concessão, permissão ou autorização, como consta do
rol do artigo 21, inciso XII, alínea “c”, da Constituição Federal.
A opção constitucional gera dúvidas quanto à natureza da atividade
estatal e respectivos efeitos, fazendo-se necessário tecer algumas considerações
sobre esses aspectos. Ab initio, a seguinte questão deve ser enfrentada: a ex-
ploração da infraestrutura aeroportuária é serviço público ou mera gestão
cumulada com disponibilização de bens públicos para fruição dos interessados?
Esta resposta exige esclarecimentos breves sobre essas diferentes
e, muitas das vezes, complementares, atribuições públicas.
Como premissa geral, é dever da Administração Pública a gestão
de seu patrimônio, assumindo, dentre outras, práticas como a guarda,
conservação e manutenção independentemente da natureza ou finalidade
do bem.
Sob a ótica dos aeroportos a afirmação supra se mantém. Nada
obstante o fato de serem bens públicos de natureza especial,163 sob a
163 A despeito do regramento próprio vinculado à finalidade do bem, destacam-se
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BRUNO AURÉLIO
perspectiva do direito, o dever de gestão desses equipamentos não é
diverso de outros bens públicos similares.164 A distinção pode derivar da
norma, imputadas atribuições peculiares em vista da especificidade dos
atos pertinentes à utilidade ou ao atendimento de sua destinação.
Por sua vez, a disponibilidade dos bens que compõem o aeropor-
to pode ser compreendida como franquia para uso e gozo visando à
satisfação de terceiros interessados, desde que aderente à finalidade para
a qual o foi concebido.165 A natureza da outorga será distinta em vista
do objetivo perseguido pelo interessado ou pelo Estado, variando, v.g.,
desde o uso de pistas e pátios pelas companhias aéreas até a exploração
de lojas e hotéis por sociedades comerciais. O regime de uso do bem
dependerá da natureza e características da outorga, atraindo imposições
normativas específicas.166
Por outro lado, serviço público é tema polêmico, vez tratar-se de
tema que atrai intenso e variado debate, gerador de posições doutrinárias
disposições gerais incidentes sobre os bens públicos especiais, propriamente a
inalienabilidade, impenhorabilidade e imprescritibilidade, em atenção, respectivamente,
164 “A gestão dos bens públicos envolve dois aspectos inter-relacionados: a gestão
patrimonial, entendida como a otimização do emprego do patrimônio público, com
vistas a obter a maior racionalidade econômica, e a disciplina do uso, voltada à assegurar
que este emprego seja consentâneo com as finalidades de interesse geral aos quais o bem
está consagrado. É da combinação desses dois aspectos que se dá a adequada gestão dos
bens públicos. A gestão dos bens públicos, como de resto qualquer atividade
administrativa, está subordinada a um plexo de princípios que constituem, no seu
conjunto, a universalidade do regime jurídico administrativo”. (MARQUES, Floriano
Peixoto de Azevedo. Bens públicos: função social e exploração econômica. O regime
jurídico das utilidades públicas. Belo Horizonte: Fórum. 2009, p. 270).
165 Para o regime de usos: MARQUES, Floriano Peixoto de Azevedo. Bens públicos:
função social e exploração econômica: o regime jurídico das utilidades públicas. Belo
Horizonte: Fórum. 2009, p. 400 e ss.
166 Sobre o tema: FERRAZ, Luciano; MARRARA, Thiago. “Direito administrativo
dos bens e restrições estatais à propriedade privada”. In: DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella (coord.). Tratado de direito administrativo. vol. 3. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2014; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Uso privativo de bem público por particular. 3ª
ed. São Paulo: Atlas, 2014.
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CAPÍTULO IV – EXPLORAÇÃO DA INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA
diversas.167 Para atender o objeto deste estudo, relacionado exclusivamente
com a exploração de um campo de atividade específica, não serão descritas
ou aprofundadas tais discussões ou conclusões consequentes. Sem embargo,
será adotado um conceito útil, minimamente operativo, que permita com-
preender se a exploração da infraestrutura aeroportuária é serviço público.
O texto constitucional não contém um conceito de serviço pú-
blico. Contudo, o instituto está presente em diversos dispositivos, exi-
gindo do intérprete o seu enfrentamento.168 Perante a inexistência de
um conceito determinado, é exigida a identificação de elementos que
conjugados permitam sua identificação. Para tanto, serão observados
aspectos como a titularidade da atividade imposta pela norma jurídica,
ou seja, o elemento subjetivo;169 a finalidade e a natureza da competên-
cia, o elemento material;170 e a identificação de um regime jurídico
peculiar, o elemento formal.171
167 CARVALHAES NETO, Eduardo Hayden. “Serviço público no direito
administrativo contemporâneo”. In: DI PIETRO, Maria Sylvia; RIBEIRO, Carlos
Vinicius Alves. Supremacia do interesse público e outros temas relevantes do direito administrativo.
São Paulo: Atlas, 2010, pp. 363-380.
168 GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. O serviço público e a Constituição brasileira de
169 Em razão do critério subjetivo é alcançada a noção amplíssima de serviço público que
marcou a Escola de Serviço Público: “Advém da escola clássica do serviço público de León
Duguit (tópico 3.3.a supra), equivalendo ao serviço público todas as atividades exercidas pelo
Estado, ou, quando menos, a um sinônimo da própria Administração Pública (critério orgânico
ou subjetivo), sejam elas externas ou internas, inerentes ou não à soberania, econômicas/
potencialmente lucrativas ou não, prestacionais, de polícia administrativa ou de fomento. Essa
concepção possui, inspirada em outro discípulo da Escola do serviço público, Gastón Jéze
(tópico 3.2.b supra), uma versão levemente mais restritiva, no sentido de que serviços públicos
seriam todas as atividades exercidas pelo Estado em regime jurídico de Direito Público por
uma decisão política dos órgãos de direção do Estado (critério formal)”. (ARAGÃO, Alexandre
Santos de. Curso de direito administrativo. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p. 139).
170 Esse critério, também nominado de essencialista, volta atenção ao conteúdo de atividade,
buscando identificar o serviço público com toda a atividade que objetiva a satisfação de
interesses ou necessidades gerais, coletivas ou públicas, em dado tempo e lugar: “Serviço
público é todo serviço existencial, relativamente à sociedade, ou, pelo menos, assim havido
num momento dado, que, por isso mesmo, tem de ser prestado aos componentes daquela,
direta ou indiretamente, pelo Estado ou outra pessoa administrativa” (LIMA, Ruy Cirne.
Princípios de direito administrativo. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1982, p. 82).
171 Neste critério, o serviço público é definido a partir de seu regime jurídico, ou seja,
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