Evaluation of social and environmental impacts on innovation in Brazil due to public promotion/ Avaliacao de impactos socioambientais do fomento publico a inovacao no Brasil/Evaluacion de los impactos sociales y ambientales del fomento publico a la innovacion en Brasil.

Author:Souza, Jose Henrique
Position:ARTIGO--ADMINISTRACAO PUBLICA
 
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  1. INTRODUCAO

    A preocupacao com os resultados do investimento publico no mundo da ciencia e da tecnologia tem crescido nas ultimas decadas, sobretudo no hemisferio norte (GEORGHIOU; MEYER-KRAHMER, 1992; GUY; ARNOLD, 1993; MACCLURE, 1998; MCDONALD; TEATHER, 1997, 1998). Muitos paises, como os Estados Unidos, por exemplo, exigem que suas agencias avaliem periodicamente os resultados de suas acoes. Essas exigencias, impulsionadas pela sociedade civil, tem levado as instituicoes publicas de fomento, financiamento e execucao de C&T a desenvolver sofisticados metodos de monitoramento e avaliacao de resultados (FAYL et al., 1998; RUEGG, 1996, 1998; ROTHWELL; DODGSON, 1992; SHAPIRA; YOUTIE, 1994; SANZMENENDEZ, 1995; WESTIN, 2005; WORLD

    BANK, 1994; ZIYU, 1998).

    Mais recentemente, em razao do acirramento da competicao internacional, vem aumentando tambem o interesse politico pela avaliacao de resultados do gasto publico no apoio a pesquisa e ao desenvolvimento tecnologico (P&D). Entender e avaliar nesse contexto o apoio publico a inovacao empresarial faz sentido, ja que as dimensoes economica, social e ambiental sofrem impactos decisivos do comportamento tecnologico das empresas. Evitar o apoio a empreendimentos que apresentem riscos ao meio ambiente ja e uma pratica rotineira em instituicoes como o Banco Nacional de Desenvolvimento Economico e Social e a Financiadora de Estudos e Projetos. Entretanto, avaliar o impacto ambiental do apoio institucional nao dirigido diretamente ao meio ambiente tambem deve se tornar uma preocupacao de orgaos publicos voltados para o desenvolvimento. Para isso, e necessaria alguma forma de monitoramento e avaliacao do fomento publico a inovacao empresarial.

    A avaliacao de resultados socioambientais de acoes publicas, porem, deve estar sendo mais acentuadamente perseguida por paises que estao em busca de bases produtivas mais dinamicas, limpas e complexas. Tais paises, ao que tudo indica, podem conseguir que uma melhor qualidade de vida para a populacao e a estabilidade economica sobrevivam no longo prazo.

    Sistemas produtivos de paises emergentes igualmente necessitam de segmentos capazes de aproveitar as novas oportunidades de negocios, de geracao de renda e de exportacoes proporcionadas pelos avancos tecnologicos. Por isso, e fundamental que o Estado apoie os esforcos empresariais voltados para a inovacao e para a capacitacao empresarial. Mas, atualmente, nao basta ao sistema produtivo obter graus de competitividade em diferenciacao e custo do produto--e preciso que o aparelho produtivo seja composto de uma cadeia de empresas responsaveis do ponto de vista socioambiental. As agencias publicas que apoiam essas organizacoes devem, portanto, posicionar-se de forma solidaria e indutora de boas praticas no que diz respeito aos impactos socioambientais das acoes que apoiam.

  2. FUNDAMENTACAO TEORICA

    2.1. O apoio publico a inovacao e modernizacao das empresas

    No Brasil, a abertura comercial e a estabilidade nos precos nas ultimas decadas vem exigindo das empresas locais um esforco acentuado em prol da modernizacao e de inovacoes constantes. Muitas das empresas atuantes no Brasil surgiram em um ambiente economico fechado, marcado pelo processo de Substituicao de Importacoes e pouco preocupado com os problemas da sociedade e do meio-ambiente. A grande instabilidade macroeconomica dificultava o credito de longo prazo, e o fechamento economico nao impulsionava estrategias tecnologicas muito elaboradas e nem capacitacao gerencial sofisticada.

    A atual inquietacao quanto ao papel das corporacoes nas mudancas climaticas tambem vem reforcando o fato de que a atualizacao gerencial e tecnologica sao fatores-chave para a sobrevivencia de inumeras empresas e mesmo segmentos economicos. Assim, o advento da Sociedade da Informacao e uma exposicao maior da economia brasileira ao mercado externo, a partir de 1990, marcaram o fim dessa epoca de baixa pressao sobre a eficiencia e sobre a responsabilidade socioambiental das empresas.

    Tamanho desafio nao cabe apenas a iniciativa privada. Para suportar um amplo processo de modernizacao e necessario um volume consideravel de recursos. Alem disso, e preciso ampliar as redes de apoio a inovacao tecnologica (universidades, institutos de pesquisa, laboratorios, etc.) e auxiliar as empresas a se adaptar as novas especificacoes de emissoes de poluentes.

    O sistema financeiro privado brasileiro nao tem financiado a modernizacao e a capacitacao tecnologica, sobretudo de pequenas e medias empresas. Para cobrir essa deficiencia, o Estado brasileiro vem se dedicando ao fomento empresarial. Criando infraestrutura de pesquisa e ensino, operando politica de compra, promovendo incentivos fiscais, regulamentando padroes de desempenho ou apoiando a propriedade intelectual, o Estado vem incentivando a inovacao de forma crescente (ERBER; CASSIOLATO, 1997; CHIANG, 1991; SHAPIRA; ROSENFELD, 1996; SIKKA, 1997). Entretanto, o Estado brasileiro precisa cuidar que seu apoio as empresas seja bem gerenciado, eficiente, adaptado ao novo quadro competitivo e fortemente comprometido com o padrao de vida e com o meio ambiente.

    E de interesse da sociedade que as agencias publicas apoiem o desenvolvimento das empresas locais e das instituicoes de pesquisa e assistencia tecnologica. Os recursos publicos, porem, principalmente em paises com graves problemas sociais, sao disputados por inumeraveis demandas tao legitimas quanto as do Sistema de Inovacao.

    A enorme demanda por investimento publico e a escassez de recursos sugerem que e de fundamental importancia administrar, da melhor maneira possivel, os recursos publicos voltados para o apoio a inovacao empresarial. Para isso, sera necessario o desenvolvimento de ferramentas capazes de comprovar que o fomento estatal realmente gera beneficios sociais e ambientais, e nao apenas economicos.

    O Ministerio da Ciencia e Tecnologia (BRASIL, 1998:42) ja declarava no final da decada passada que "[...] a deficiencia de praticas de acompanhamento e avaliacao como mecanismo de aperfeicoamento do processo de planejamento e coordenacao" era um fator que limitava o desempenho de todo o setor de ciencia e tecnologia no Brasil. O MCT, na epoca, institucionalizou a avaliacao criando a Comissao de Acompanhamento e Avaliacao em C&T e a Secretaria de Avaliacao e Acompanhamento. No final dos anos 1990 e inicio da decada seguinte, os decretos de criacao dos fundos setoriais incorporavam inclusive os recursos financeiros necessarios para a operacionalizacao das atividades de planejamento, acompanhamento e avaliacao. Mais recente, a Lei de Inovacao Tecnologica (Lei Federal n[degrees] 10.973 de 02.12.2004) tambem preve a avaliacao de resultados (MATIAS PEREIRA; KRUGLIANSKAS, 2005).

    Ocorre que, para avaliar o resultado da acao publica no fomento tecnologico, e preciso criar uma capacitacao enorme de pessoal e instituicoes. E necessario estimular a geracao de nucleos de especialistas capazes de avaliar a eficiencia, a eficacia, a efetividade, a relevancia e a sustentabilidade das inumeras modalidades e ferramentas de politica tecnologica. Cada modalidade de apoio publico usada para acelerar a inovacao, gerar impactos socioambientais positivos e elevar a competitividade da economia necessita de tecnicas especiais de avaliacao e acompanhamento.

    2.2. O fomento publico no Brasil e a avaliacao socioambiental

    No passado recente, a necessidade de criacao das bases produtivas e tecnologicas nacionais justificava o fomento publico de uma forma mais imediata. Bastava relacionar as empresas e projetos apoiados, acrescentar informacoes sobre liberacoes de recursos por segmento economico e unidade da federacao, e a prestacao de contas estava concluida. As avaliacoes mais sofisticadas desagregavam os dados por area de conhecimento ou por setores e segmentos da economia. Pouca atencao era dispensada a necessidade de verificar ate que ponto os instrumentos de apoio publico colocados a disposicao das empresas funcionavam corretamente e produziam efeitos beneficos para a sociedade. Os efeitos sociais eram evidentes: emprego, substituicao de produtos importados por similares nacionais, crescente indices de nacionalizacao, etc.

    A simplicidade da avaliacao era devida ao fato de que havia muito pouco do que poderia ser chamado de Sistema Nacional de Inovacao. Tanto as bases produtivas quanto aquelas de ciencia e tecnologia precisavam ser criadas. O que importava ao aparelho de Estado voltado a inovacao ate meados dos anos 1980 era apoiar empresas para completar os segmentos-chave. O Brasil estava vivendo o periodo de Industrializacao por Substituicao de Importacoes. O foco da epoca, portanto, era a montagem de...

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