A eficiência do regime diferenciado de contratações públicas: Um estudo comparado entre as licitações dos contratos de recuperação, restauração e manutenção rodoviária do DNIT sob o RDC e sob a Lei No 8.666/93

Autor:Marjorie Gressler Afonso
Páginas:11-84
RESUMO

O objetivo do presente trabalho é investigar qual procedimento de contratação pública - se o procedimento tradicional regido pela Lei no 8.666/93, na modalidade concorrência, ou o mais recente Regime Diferenciado de Contratações instituído pela Lei no 12.462/11 - é mais econômico e célere para a contratação de obras públicas. Para tanto, foi realizada uma análise teórico-comparativa dessas duas... (ver resumo completo)

 
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A EFICIÊNCIA DO REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES PÚBLICAS : UM ESTUDO COMPARADO ENTRE AS LICITAÇÕES DOS CONTRATOS DE RECUPERAÇÃO, RESTAURAÇÃO E MANUTENÇÃO RODOVIÁRIA DO DNIT SOB O RDC E SOB A LEI NO 8.666/93

Marjorie Gressler afonso

Resumo:


O objetivo do presente trabalho é investigar qual procedimento de contratação pública — se o procedimento tradicional regido pela Lei no 8.666/93, na modalidade concorrência, ou o mais recente Regime Diferenciado de Contratações instituído pela Lei no 12.462/11 — é mais econômico e célere para a contratação de obras públicas. Para tanto, foi realizada uma análise teórico-comparativa dessas duas modalidades de contratação e um estudo empírico comparativo das licitações dos contratos de restauração e manutenção de rodovia (CREMA) realizadas pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte que foram licitados ou pelo RDC ou pela modalidade concorrência da Lei no 8.666/93.

Palavras-chave:


Regime Diferenciado de Contratações Públicas. RDC. Licitações. Lei no

8.666/93. Eficiência. Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte. DNIT. CREMA.

Introdução


A realização dos eventos esportivos no Brasil como os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, a Copa das Confederações de 2013 e a Copa do Mundo de 2014 tornou premente a contratação célere das obras e serviços necessários à realização dessas competições esportivas. Era preciso construir aeroportos, estádios e demais elementos de infraestrutura imprescindíveis para a realização dos eventos iminentes.1É nesse contexto que se insere o Regime Diferenciado

1 Sobre os desafios para a preparação desses eventos escreve Carlos Pinto Coelho Motta:

“Toda essa operação requer um esforço paralelo por parte da maquina burocrática administrativa no sentido de providenciar as licitações e contratos correspondentes, dentro dos limites do poder de gasto, com a máxima agilidade nos processos e sem perder de vista, em nenhum momento, a qualidade final dos produtos e serviços. Sem dúvida, uma tarefa colossal, que exige mais do que nunca a operacionalização do planejamento público e a realização prática do princípio da eficiência” (MOTTA, C. P. C.; BICALHO, A. P. N. RDC: Contratações para as Copas e Jogos Olímpicos: Lei 12.462/2011, Decreto no 7.581/2011. 1a Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 23).

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de Contratações Públicas — o RDC, criado por meio da Medida Provisória no

527/11, posteriormente convertida na Lei nº 12.462/11.

O RDC surgiu como uma alternativa ao regime previsto na Lei Geral de Licitações — a Lei no 8.666/93 — conhecida por ser altamente burocrática e ineficiente.2O novo regime foi recebido pela doutrina como uma modalidade3mais eficiente de licitação e declarou ter como um de seus objetivos “ampliar a eficiência nas contratações públicas” (art. 1o, §1o, inciso I, da Lei no 12.462/11).

Ocorre que, a despeito dos objetivos declarados do RDC, a maior parte da doutrina encontrada sobre o tema se atém a discussões acerca da constitucionalidade do diploma legal4ou se limita a realizar um estudo teórico-compara-

2 Airton Rocha Nóbrega escreve sobre os entraves burocráticos da Lei no 8.666/83: “Observa-se, todavia, que não raro a licitação é vista como um procedimento burocrático que apenas se presta a entravar e a atrasar as contratações pretendidas pela Administração, compelindo-a a aceitar propostas que nem sempre se mostram vantajosas, seja porque o preço cotado não guarda compatibilidade com preços de mercado, seja porque o produto ofertado, embora mais barato, não detém qualidade e apenas acarreta prejuízo. A partir de tais ilações e presunções, verberam servidores e licitantes que todos os males verificados resultam dos exageros contidos na Lei no 8.666/93 e de exigências por ela feitas sem nenhum sentido prático” (NÓBREGA, A. R. Eficiência nas Licitações Públicas. Boletim de Licitações e Contratos. Nova Dimensão Jurídica. Ano. 17, n. 6. Junho, 2004. p. 422).

3 A doutrina diverge quanto à natureza do RDC e não há consenso se este se trata ou não de nova modalidade de licitação. Apesar de haver diferenças entre as modalidades tradicionais de licitação e o RDC, por deferência à doutrina majoritária, como Benjamin Zymler e Egon Bockmann Moreira, considerar-se-á, para fins deste trabalho, que o RDC é modalidade de licitação. Sobre o tema, Moreira escreve: “A Lei no 12.462/2011 instalou nova modali-dade de licitação ao criar mais um — e um só — tipo de processo administrativo licitatório. Lembre-se de que, ao tratar de modalidades de licitação normativamente permitidas, a LGL [Lei Geral de Licitações, i.e., Lei nº 8.666/93] disciplinou a tipologia dos processos administrativos pertinentes às licitações públicas. Isto é: quando o art. 22 da LGL fala de “modali-dade de licitação”, está a tratar de tipos fechados de processo administrativo licitatório. A diferença substancial entre as modalidades não está só no número de interessados, nem nos valores das contratações ou apenas no momento e/ou critérios de habilitação. Muito embora tais dados sejam relevantes, a verdadeira distinção entre as modalidades reside no tipo de processo administrativo a ser instalado como requisito à futura contratação. Constatação que autoriza a conclusão de que se está diante de outro tipo licitatório fechado, o tipo licitatório do RDC.” (MOREIRA, E. B.; GUIMARÃES, F. V. Licitação Pública: A Lei Geral de Licitação — LGL e o Regime Diferenciado de Contratação — RDC. São Paulo: Malheiros. 2012. pp. 355-356). Nesse sentido escreve, também, Zymler que o objetivo da Lei no 12.462 é a “instituição de modalidade licitatória” (ZYMLER, B.; DIOS, L. C. Regime diferenciado de contratação — RDC. Belo Horizonte: Fórum. 2014. p. 25).

4 Vale mencionar que a Lei no 12.462/11, que instituiu o RDC, é objeto de duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade, a ADI no 4.656 e a ADI no 4.655. A primeira foi ajuizada pelo Partido da Social Democracia Brasileira — PSDB, o Democratas — DEM e o Partido Popular Socialista — PPS, enquanto a segunda foi proposta pelo Procurador Geral da República. Estas Ações Diretas de Inconstitucionalidade visam ao reconhecimento da existência de vícios formais e materiais na Lei que instituiu o RDC. Os vícios formais dizem respeito ao procedimento legislativo adotado na aprovação Lei no 12.462/11, que se deu por meio da conversão da Medida Provisória no 527/11, que tratava de tema estranho à matéria de contratações públicas. Os vícios materiais, por sua vez, dizem respeito a algumas mudanças trazidas pelo RDC para as contratações públicas, como a contratação integrada, a remuneração variável e o orçamento sigiloso. Na data em que este trabalho foi concluído, ainda não havia decisão final do Supremo Tribunal Federal no âmbito desses processos.

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tivo dos textos legais. Não foi encontrado nenhum estudo empírico que fizesse uma análise comparativa entre o RDC e a Lei no 8.666/93 para comprovar se o primeiro é, de fato, mais eficiente que o último. Um único estudo encontrado fez apenas o levantamento do tempo utilizado para as contratações licitadas pelo RDC, sem incluir em sua base de estudo as licitações da Lei no 8.666/93 para fins de comparação.5A despeito da ausência de evidências empíricas, grande parte dos argumentos a favor da constitucionalidade da Lei no 12.462/11 se pauta na assertiva de que o regime, por levar a licitações mais céleres e econômicas, estaria promovendo o Princípio Constitucional da Eficiência.

Isto posto, este trabalho pretende investigar qual dos dois modelos de contratação pública — se o procedimento tradicional regido pela Lei no 8.666/93, na modalidade concorrência6, ou o mais recente Regime Diferenciado de Contratações instituído pela Lei no 12.462/11 — é mais eficiente. Mais precisamente, pretende-se identificar qual dessas modalidades leva à contratação de obras públicas de forma mais econômica e célere.

A pergunta que se busca responder é: o RDC cumpre os objetivos a que ele se propõe? É de fato mais eficiente que a concorrência prevista na Lei no

8.666/93?

Para tal propósito, o trabalho será dividido em duas etapas. A primeira

(Capítulo I) será caracterizada por uma análise teórico-comparativa dessas duas modalidades de contratação. Primeiramente, abordar-se-ão os diferentes conceitos de eficiência para, então, definir aquele a ser utilizado ao longo deste estudo. Investigar-se-á, na sequência, os custos de transação identificados nas contratações públicas para, então, apresentar o RDC, dando um breve histórico de sua criação. Em seguida, elencar-se-ão as principais inovações trazidas pelo RDC ao procedimento licitatório, em relação ao procedimento tradicional previsto na Lei no 8.666/93, que possam trazer maior eficiência para a contratação pública. Finalmente, serão estudadas, em maior profundidade, as características do RDC que possam ter contribuído para um eventual ganho de eficiência nas contratações do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), o que será objeto de averiguação no Capítulo II. A metodologia nesta primeira etapa consiste, principalmente, em uma análise da legislação relevante e em pesquisa doutrinaria e jurisprudencial sobre o tema.

5 COSTA, A. J. B.; ROSINHA, R. F. Infraestrutura de Transportes: O Regime Diferenciado de

Contratações Públicas (RDC) como uma alternativa à Lei Geral de Licitações e Contratos. Disponível em: http://www.anpet.org.br/ssat/interface/content/autor/trabalhos/publicacao/2013/364_AC.pdf.> Acesso em 05 nov. 2014.
6 A escolha de comprara o RDC com a modalidade concorrência se deu porque as demais modalidades de licitação têm escopo reduzido. Sendo o RDC e a concorrência modalidades mais abrangentes, elas também são mais facilmente comparáveis. Esse ponto será ilustrado em maior detalhe no Capítulo I.

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