Do Poder Legislativo no Brasil

Autor:Ari Ferreira de Queiroz
Ocupação do Autor:Doutor em Direito Constitucional
Páginas:575-617
 
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@1 Noções

O Poder Legislativo exerce uma função primária no Estado, ao contrário dos Poderes Executivo e Judiciário, que exercem funções secundárias. As expressões “primária” e “secundária” não são empregadas no sentido de atribuir maior ou menor importância a uma ou outra, senão apenas para mostrar que o Poder Legislativo age antes dos demais, por lhe caber, precipuamente, elaborar as normas de caráter geral e abstrato a serem aplicadas pelos demais, cada um ao seu tempo e modo823.

@2 Sistemas unicameral e bicameral de Poder Legislativo

Um ponto comum em todos os Estados democráticos de Direito é o fato de o Poder Legislativo ser colegiado, que manifesta sua vontade e poder pela maioria de votos de seus membros. A forma de composição e o sistema de Poder Legislativo variam em cada Estado conforme conveniências próprias, nas palavras do saudoso professor Celso Ribeiro Bastos824. A maioria dos Estados adota o sistema bicameral, em que o Poder Legislativo tem duas Casas, a primeira geralmente composta por deputados para representar o povo, e a segunda, por senadores para representar os entes federativos.

A Câmara dos Deputados também recebe o nome de Câmara Baixa, e a dos senadores, Câmara Alta. No sistema unicameral, há apenas uma Casa legislativa, sem distinção entre deputados e senadores, por isso é mais adequado para os Estados unitários, em que não há entidades regionais autônomas.

No sistema bicameral, não há subordinação entre as Casas Legislativas, cada uma gozando de autonomia para deliberar isoladamente sobre as matérias de competência do Poder Legislativo, mas seus atos são complexos, no sentido de que só se completam com a conjugação das vontades de ambas. No Brasil, o sistema é bicameral em nível federal, com a Câmara dos Deputados representando o povo, e o Senado Federal, representando a federação, pois os municípios também são entes federativos e não contam com representação própria.

Nos Estados, municípios e Distrito Federal o Poder Legislativo é unicameral. Tomando como exemplo a elaboração de lei, o projeto é apresentado em uma das Casas – geralmente a Câmara Baixa –, que, por isso, recebe a qualificação de Casa Iniciadora, onde é examinado e votado e, se aprovado, encaminhado para a segunda Casa, qualificada como Casa Revisora. Aprovado também nesta, resta o encaminhamento ao Poder Executivo para ser sancionado e se tornar lei.

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@3 Espécies de bicameralismo

@@3.1 Bicameralismo aristocrático

Adotado na Inglaterra, na Idade Média, quando se formou o parlamento, este sistema teve por escopo separar a representação popular da representação burguesa. Por não se permitir misturar-se com as demais classes sociais, representada pela Câmara dos Comuns, a aristocracia formou sua própria Câmara, denominada Câmara dos Lordes.

@@3.2 Bicameralismo técnico

Neste tipo de bicameralismo, uma das Casas geralmente é mero órgão de assessoria da outra, sem poder de aprovar ou rejeitar seus atos, limitando-se a opinar a respeito.

@@3.3 Bicameralismo desigual

Diz-se desigual o bicameralismo quando cada Casa atua em campo próprio, sem passar para a outra em fase posterior, como no sistema brasileiro, em que uma Casa é iniciadora e a outra, revisora. Exemplo de bicameralismo desigual foi o alemão.

@@3.4 Bicameralismo igual

Esse tipo de federalismo surgiu com a independência dos Estados Unidos e é o modelo preferido justamente pelos Estados federalizados, em que uma das Casas representa os entes federativos e a outra, o povo, o seu todo. É o modelo brasileiro em nível federal.

@4 Sistema brasileiro

@@4.1 Tipos de bicameralismo

O Poder Legislativo da União é bicameral do tipo federado clássico, formado por deputados eleitos pelo povo em número proporcional à população de cada Estado, mais quatro deputados pelos Territórios, e por três senadores eleitos em cada Estado e Distrito Federal. O Senado Federal representa os Estados825, e a Câmara dos Deputados, o povo826. Nos âmbitos estadual e municipal o Poder Legislativo é unicameral por ter apenas uma Casa – a Assembleia Legislativa, composta por deputados estaduais, e a Câmara de Vereadores.

Espera-se do Senado Federal maior moderação e, para tanto, há pelo menos três diferenças em relação à Câmara dos Deputados: a) mandato de oito anos para os senadores, contra apenas de metade para os deputados; b) renovação do quadro de senadores, alternadamente, por um e dois terços a cada quatro anos, enquanto a Câmara se renova por completo; c) idade mínima de 35 anos para os senadores contra apenas 21 anos para os deputados; d) igualdade da quantidade de senadores por todos os Estados, enquanto a de deputados varia conforme a população; e) eleição de senadores pelo sistema majoritário, e proporcional, para os deputados.

No sistema brasileiro não há distinções entre as Casas no tocante ao processo legislativo, como ocorre na República Federal da Alemanha, em que várias matérias são excluídas da apreciação da Câmara Alta. No Brasil, a aprovação de projeto de lei pressupõe votação em ambas as Casas, cada uma ao seu tempo e modo. Há, no entanto, certas

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matérias que só podem ser aprovadas pelas duas Casas em conjunto, como o projeto de lei sobre orçamentos, assim como a tomada de compromisso e a posse do presidente da República.

@@4.2 Congresso Nacional ou Parlamento Nacional?

Por ser bicameral o legislativo brasileiro, é usual a referência aos termos “Congresso Nacional” e “Parlamento”, sendo aquele previsto na constituição, e este, apenas doutrinário. O termo “Parlamento” é próprio do Direito europeu, cujos países em geral adotam o sistema parlamentarista de governo, e Congresso Nacional, das Américas, onde se adota o sistema presidencialista.

Por outro lado, o termo “Congresso Nacional” é utilizado em dois sentidos: um, para designar o funcionamento conjunto das Casas que o compõe, quando se diz “sessão unicameral”; outro, para se referir às matérias de competência do Poder Legislativo e que dependem de votação em cada Casa separadamente, quando se diz “sessão bicameral”.

No rol da primeira, apontam-se, por exemplo, a revisão constitucional prevista no art. 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a votação do projeto de lei orçamentária e o compromisso e posse ao presidente da República; no da segunda, a votação de projetos de leis em geral e as demais matérias previstas no art. 49 da Constituição Federal.

@5 Funções do Poder Legislativo

@@5.1 Noções

Legislar não é a única função do Poder Legislativo, vez que no Estado moderno não há mais lugar para atividades estanques. O Poder Executivo também legisla, assim como o Legislativo julga. Genericamente, são as seguintes as funções do Poder Legislativo: legislativa, fiscalizadora, organizadora, administradora, política e julgadora. As duas primeiras são funções típicas ou precípuas, e as demais, atípicas.

@@5.2 Funções típicas ou precípuas

@@@5.2.1 Legislativa

Elaborar leis é a função primordial do Poder Legislativo, que a exerce em conjunto com os outros Poderes, em especial com o Poder Executivo, a quem se confere poder de iniciativa e de sanção ou veto de projetos (art. 48).

@@@5.2.2 Fiscalizadora

Também é típica do Poder Legislativo a função fiscalizadora827, que se manifesta pelo poder de aprovar ou rejeitar contas e atos de todos quantos tenham, utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem dinheiro, bens e valores públicos, ou pelos quais o Estado responda ou, em seu nome, assuma responsabilidade pecuniária (art. 70, parágrafo único).

@@5.3 Funções atípicas

@@@5.3.1 Organizadora

A função organizadora do Poder Legislativo se manifesta quando elabora a constituição ou emenda constitucional para moldar a forma administrativa do Estado.

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@@@5.3.2 Administradora

A função administradora se manifesta no exercício da atividade de polícia de seus próprios serviços e na atividade-meio para realizar o fim, assim entendidas as funções legislativa e fiscalizadora.

@@@5.3.3 Julgadora

A função julgadora se manifesta tanto no âmbito interno, quando decide sobre perda de mandato de seus membros, como externamente, quando julga o presidente da República por crimes de responsabilidade (art. 52, I).

@@@5.3.4 Política

Além das atribuições de natureza predominantemente técnicas, há também as de natureza política, como dar posse ao presidente da República, autorizá-lo a viajar ao exterior por tempo superior a quinze dias, assim como aprovar tratados ou acordos internacionais ou autorizá-lo a declarar a guerra e celebrar a paz. Em geral, as deliberações do Poder Legislativo que não tiverem a forma de lei terão a de decreto legislativo para as matérias do art. 49, ou resoluções, para as demais (arts. 50, 51 e 52), exceto quanto aos meros atos administrativos interna corporis.

@@5.4 Funções exclusivas de cada Casa e do Congresso Nacional

@@@5.4.1 Funções da Câmara dos Deputados

A Câmara dos Deputados, como órgão de representação do povo no Congresso Nacional, tem atribuições próprias e exclusivas que vão além da função meramente legislativa, embora esta seja a sua principal função. São de competência exclusiva da Câmara dos Deputados, sem participação de qualquer outro órgão ou Poder os seguintes atos (art. 51):
a) autorizar a instauração de processo criminal por crime comum ou de responsabilidade contra o presidente e o vice-presidente da República ou ministro de Estado; b) tomar contas do presidente da República, quando não apresentadas espontaneamente ao Congresso Nacional dentro de sessenta (60) dias após a abertura da sessão legislativa, que se dá em 1º de fevereiro de cada ano; c) elaborar seu regimento interno; d) dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção...

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