A execução do direito da integração do Mercosul: uma limitação da autonomia dos estados partes
| Autor | Paula Wojcikiewicz Almeida |
| Páginas | 156-163 |
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Apesar de sofrer descrédito na cena interna e internacional, o MERCOSUL evolui por meio de estratégias de alargamento e de aprofundamento. 1 Recentes modificações institucionais deram surgimento a novos órgãos, visando reduzir as assimetrias regionais e dotar o processo de integração de uma maior efetividade. A produção normativa do MERCOSUL, mesmo que não pareça evidente aos olhos dos nacionais de seus Estados partes, está em constante aceleração. Fala-se de inflação normativa (VENTURA; PEROTTI, 2004, p. 23), já que o MERCOSUL possui um imenso acervo normativo (ALMEIDA, 2008).
De fato, diversas normas provenientes das instituições do bloco são criadas, enriquecendo o arcabouço do direito derivado, sem, entretanto, serem incorporadas mediante o processo legislativo clássico nas ordens jurídicas nacionais. Tais normas do direito derivado do MERCOSUL, apesar de, teoricamente, não beneficiarem do postulado da aplicabilidade imediata, como ocorre com grande parte do direito derivado da União Europeia2, entram em vigor nas ordens jurídicas nacionais, sem seguir o iter procedimental previsto pela constituição brasileira para incorporação dos tratados internacionais e do MERCOSUL3. A prática constitucional em vigor para a incorporação dos tratados4 seria aplicada apenas para a inserção, no ordenamento jurídico brasileiro, das normas de direito derivado do MERCOSUL5 que demandam incorporação. Estas seriam classificadas na categoria de resoluções ou atos unilaterais de uma organização internacional6, podendo ser incorporadas por meio de atos dos Poderes Legislativo e Executivo ou por meio da adoção de decretos ou atos administrativos do Executivo.
O aperfeiçoamento do procedimento de incorporação das normas do MERCOSUL figura no primeiro relatório semestral da Secretaria do MERCOSUL, acerca da incorporação das normas derivadas do bloco, como sendo um dos elementos essenciais para garantir efetividade às normas do MERCOSUL7. A elaboração do relatório semestral é de responsabilidade da Secretaria do MERCOSUL, que ganhou novas funções após sua transformação em Secretaria Técnica8. Cabe frisar que os referidos relatórios são reservados, não podendo ser consultados no site do MERCOSUL ou do MRE do Estado parte, o que dificultou a obtenção de dados atualizados acerca da incorporação das normas derivadas para a presente pesquisa, que teve que se contentar, apenas, com o Primer informe semestral de la Secretaría del MERCOSUL.
O papel dos Estados partes na implementação ou execução do direito da integração do MERCOSUL é, portanto, de extrema relevância. Estes possuem responsabilidade subsidiária, já que colocam seu aparelho político-administrativo à disposição do bloco para implementar as obrigações decorrentes do direito da integração, na linha do que ocorre na União Europeia (ALMEIDA, 2008). O paradigma do direito comunitário será de grande utilidade para o presente trabalho, já que o termo "execução" é frequentemente empregado em seu âmbito para englobar as etapas posteriores à adoção da norma comunitária (HAGUENAU, 1995). Com efeito, "execução" foi o termo genérico empregado pelos redatores do tratado da Comunidade Europeia, para impor aos Estados membros a adoção de medidas para dar cumprimento às obrigações decorrentes dos textos comunitários. A competência de execução foi dissociada da competência legislativa com base no princípio da administração indireta, nos termos do artigo 10 TCE9, que dispõe que os Estados possuem uma obrigação de colaboração leal à execução do direito comunitário (ALMEIDA, 2008).
A União Europeia optou por não criar uma administração comunitária encarregada da execução do direito adotado pelas instituições do bloco, preferindo utilizar o aparelho político-administrativo dos Estados partes para a execução de suas obrigações comunitárias. Ora, o mesmo se pode dizer do direito da integração do MERCOSUL, no qual também não existe uma verdadeira função executiva (VENTURA, 2003), não havendo qualquer submissão entre os nacionais dos Estados partes e os órgãos decisórios do bloco. As decisões adotadas pelos órgãos do MERCOSUL são, de fato, obrigatórias para os Estados partes, que devem executá-las pelos respectivos órgãos nacionais competentes. Isso em função do princípio da lealdade comunitária (PEROTTI, 2002) ou da cooperação leal entre as instituições comunitárias e os Estados partes (RIDEAU, 2002), também prevista no artigo 38, capítulo IV, do Protocolo de Ouro Preto (POP), que impõe a adoção das medidas necessárias para garantir a eficácia do direito da integração10.
Considerando que a função dos Estados partes do MERCOSUL engloba a execução do direito da integração, é importante frisar que tal operação é baseada em dois princípios fundamentais: a autonomia institucional e a autonomia procedimental dos Estados partes. A autonomia institucional, Page 157 que consiste na possibilidade do Estado designar os serviços competentes para a execução do direito comunitário, é considerada completa conforme uma jurisprudência "constante"11. No que tange à autonomia procedimental dos Estados partes, essa é confirmada, no âmbito do MERCOSUL, pela disposição do artigo 42, do POP12, que estabelece que as normas do bloco serão obrigatórias e, caso seja necessário, serão incorporadas aos ordenamentos jurídicos nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislação de cada país.
Tal como no direito comunitário, os Estados partes do MERCOSUL seguem os ditames de seu direito interno para a determinação dos órgãos competentes e dos procedimentos a serem utilizados para a execução do direito proveniente das instituições do bloco (ALMEIDA, 2008). Além de determinar que os atos normativos do MERCOSUL possuem caráter obrigatório, o POP estabelece que sua execução seguirá as disposições do direito nacional. Os Estados partes possuem, portanto, uma obrigação de execução ou implementação (BAPTISTA, 1998), dispondo de autonomia procedimental e institucional para a implementação ou execução do direito do MERCOSUL.
Ocorre que a referida autonomia afigura-se limitada em função de determinações do próprio direito do bloco, que atuam ora para classificar as normas que serão submetidas ao procedimento constitucional de incorporação (I), ora para facilitar a entrada em vigor e garantir a uniformidade na aplicação do direito derivado (II).
Se os Estados são livres para determinar o procedimento de implementação ou execução do direito comunitário, escolhendo as formas e os procedimentos estabelecidos por seu direito nacional, tal liberdade deve ser conciliada com as necessidades de uma aplicação uniforme do direito comunitário13. Nesse contexto, o direito derivado do MERCOSUL poderá ser separado em duas situações: por um lado, existem as normas dotadas de um caráter funcional ou administrativo, que se referem ao funcionamento interno do MERCOSUL (a); por outro lado, existem aquelas que estabelecem regras de conduta aos Estados partes, produzindo efeitos em sua ordem jurídica interna (b).
As normas dotadas de caráter funcional ou administrativo, que se referem ao funcionamento interno do MERCOSUL, não necessitam ser incorporadas às ordens jurídicas nacionais (PEREIRA, 2005). Essas normas entram em vigor na data de sua adoção pelo órgão decisório do MERCOSUL ou, até mesmo, na data indicada por seu próprio texto. O artigo 3º da decisão CMC n. 22/04 (PEROTTI, 2007)14 determina que:
Las normas que reglamenten aspectos de organización o funcionamiento del MERCOSUR entrarán en vigencia en la fecha de su aprobación o cuando ellas lo indiquen y no estarán sujetas al procedimiento a que hace referencia el artículo 1º de esta Decisión.
A maioria das normas adotadas no seio do MERCOSUL entra nesta categoria15, ou seja, presta-se a regulamentar aspectos internos do bloco16. Com efeito, uma quantidade significativa de normas constitui " meras declaraciones de intenciones, listados variados, o aun objetos diversos que no permiten clasificación " (VENTURA, PEROTTI, 2004), cuja eficácia restringe-se à ótica interna, dispensando, dessa forma, incorporação aos ordenamentos jurídicos nacionais.
A crítica constantemente endereçada à classificação de uma norma derivada do MERCOSUL na categoria daquelas que se tratam do funcionamento ou da organização do MERCOSUL refere-se à ausência de clareza quanto ao conteúdo da norma, que pode ultrapassar o âmbito interno e regular aspectos externos ao bloco17, requerendo, assim, incorporação à ordem jurídica dos Estados partes. A decisão CMC n. 23/00, nas palavras de Cachapuz de Medeiros, não foi incorporada à ordem jurídica interna sob o pretexto de regulamentar aspectos da organização e do funcionamento do MERCOSUL, porém a referida decisão teria ido além da simples regulamentação interna do MERCOSUL. Isso porque ela trouxe uma lista das hipóteses nas quais não haveria necessidade de incorporação aos ordenamentos jurídicos nacionais, acrescentando-as ao art. 42 do Protocolo de Ouro Preto (MEDEIROS, 2004)18. Com efeito, a principal disposição da decisão CMC n. 23/00, qual seja, seu Page 158 artigo 5º, é de " dudosa compatibilidad com el artículo 42 del POP." Ora, a decisão acaba por restringir o alcance do POP, alterando o mecanismo estabelecido pelo artigo 42 e extrapolando sua função meramente regulamentar. Ocorre que uma quantidade crescente de normas tem sido adotada, recentemente, contendo a mesma fórmula, segundo a qual a incorporação é dispensada.
Os Estados partes, por intermédio de...
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