Da Organização do Estado Brasileiro
| Autor | Ari Ferreira de Queiroz |
| Ocupação do Autor | Doutor em Direito Constitucional |
| Páginas | 447-465 |
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De primeira e rápida leitura no texto dos arts. 1º e 18 da Constituição Federal, tem-se a impressão de dizerem a mesma coisa ao se referir à União:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de Direito e tem como fundamentos.
----Art. 18 A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
No entanto, embora semelhantes, não se confundem. Ao se referir à formação do Estado brasileiro, o primeiro diz ser uma federação composta pela união indissolúvel de Estados, municípios e Distrito Federal, enquanto o segundo, partindo deste conceito de forma de Estado, procura esclarecer quem e quais são as pessoas jurídicas que o compõem. Portanto, no art. 18 encontra-se a palavra União com inicial maiúscula no sentido de que o País, ao lado dos Estados, municípios e Distrito Federal, também tem existência própria e, por consequência, suas atribuições e responsabilidades703.
Segundo dispõe o art. 18 da Constituição Federal, o Estado brasileiro é composto pela União, Estados, municípios e Distrito Federal, todos autônomos, dentro dos limites estabelecidos pela própria Constituição. Na verdade, há uma impropriedade do texto ao dizer que a organização compreende a União, os Estados, municípios e Distrito Federal, por ser exatamente a reunião destes últimos que forma a União. Tanto existe a reunião de todos – é a União, o País –, como existe cada uma das unidades isoladamente. Além disso, afirmando serem todos autônomos, acabou por reduzir a importância da União, que tem verdadeira soberania, não apenas autonomia.
O Brasil é uma federação constituída pelos Estados-Membros, Distrito Federal e municípios, todos autônomos, mas não soberanos. Como lei fundamental a constituição organiza o Estado brasileiro concebendo-o soba forma federativa com governo republicano presidencialista.
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Cada unidade federada é pessoa jurídica de direito público distinta. A União, pessoa jurídica de direito público interno e internacional; os Estados, o Distrito Federal e os municípios, apenas de direito público interno. Não há Território Federal, por ora, embora possa ser criado. Mas, não seria considerado ente constitutivo da federação, pois integraria a própria União como mero desmembramento de cunho administrativo, sem autonomia, característica das unidades federadas. Portanto, compõem a federação brasileira apenas os Estados, os municípios e o Distrito Federal como pessoas jurídicas de direito público interno, e a União, pessoa jurídica de direito público interno e internacional.
O federalismo brasileiro apresenta pelo menos duas características diferenciais em relação ao norte-americano, de onde derivou: a) a técnica de repartição de competências, que atribui maior elenco para a União que para os Estados, embora em ambas seja adotado o sistema de fixar expressamente a competência da União, deixando o resíduo para os Estados; b) a autonomia dos municípios, que naquele País não há, por não serem considerados entes federativos.
A União é o todo unitário e indissolúvel formado pela reunião de Estados, municípios e do Distrito Federal; é o próprio País. Tem sede na capital federal, personalidade jurídica de direito público interno e internacional e é representada judicial e extrajudicialmente por advogado-geral e demais advogados de seu quadro.
Os Estados são as unidades federadas que juntamente com o Distrito Federal e os municípios formam a União. São pessoas jurídicas de direito público interno com autonomia política, financeira, administrativa, orçamentária, legislativa e judicial; por isso, no exercício de poder constituinte decorrente da forma federativa de Estado, regem-se, nos limites da Constituição Federal, por suas próprias constituições e leis.
Denomina-se alteração da estrutura da federação o fenômeno provocado pela criação ou extinção de Estados. Por falta de outra mais atualizada, ainda rege a matéria a Lei Complementar nº 20, de 1º de julho de 1974 que, na verdade, prestou-se muito mais para tratar da incorporação da Guanabara pelo Rio de Janeiro, tanto que ela própria, em vez de disciplinar todas as questões, remete-as para a lei complementar que vier a ser aprovada por ocasião de cada criação de Estado.
Atualmente, no Brasil, segundo o art. 18, § 3º, somente é possível a criação de Estado de modo derivado, por meio de incorporação, fusão ou subdivisão. Inexistindo qualquer parcela do território nacional que já não pertença a algum Estado, não há possibilidade prática de criação originária. A mesma norma constitucional também autoriza a extinção de Estado, o que pode decorrer da fusão ou incorporação. Em tese, seria possível, ainda, a extinção pelo desaparecimento de Estado que venha ser transformado em Território Federal.
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De qualquer modo, antes da manifestação do órgão legiferante nacional, o estadual deve ser ouvido, inclusive para dar sua opinião sobre a conveniência da realização do plebiscito, como dispunham, expressamente, as Constituições de 1891 (art. 4º), 1934 (art. 14), 1937 (art. 5º) e 1946 (art. 2º). A Carta de 1967 disse simplesmente que a criação dependia de lei complementar (art. 3º), redação mantida em 1969.
Segundo o texto do art. 18, § 3º, da Constituição Federal, os Estados podem “incorporar-se entre si”, o que é no mínimo redundância pela impossibilidade de incorporação “entre outros”. O “incorporar-se entre si” deve ser entendido como fusão de Estados, com uma diferença: pela incorporação, um Estado maior absorve o menor, que assim desaparece – ocorre verdadeira extinção –, enquanto o incorporador continua existindo normalmente com o mesmo nome e mesmas leis, mas com território ampliado; pela fusão, dois ou mais Estados se unem, extinguindo-se reciprocamente para resultar o nascimento de um terceiro.
Logo, tanto podem os Estados se fundirem, ambos desaparecendo para dar lugar ao nascimento de outro como resultante da fusão – ocorre extinção e criação ao mesmo tempo –, como um pode absorver outro, caso em que ocorre apenas extinção do absorvido, mantendo o incorporador em sua plenitude e com território ampliado.
Como exemplo na história nacional pode ser citada a incorporação do antigo Estado da Guanabara pelo Rio de janeiro, por meio da Lei Complementar nº 20, de 1º de julho de 1974, que, no entanto, usou a terminologia “fusão”, mesmo porque a ordem constitucional então vigente desconhecia as expressões “subdivisão” e “incorporação”704.
Também pode ser apontado como exemplo de incorporação – na verdade, reintegração – a do antigo Território de Fernando de Noronha ao seu Estado de origem – Pernambuco (art. 15 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias).
A subdivisão é forma de alteração da estrutura da federação pela qual se cria Estado a partir de outro existente. Diz-se “subdivisão” por ser o resultado da divisão de algo já dividido. Com efeito, os Estados já são divisões do território nacional que formam a federação, de modo que a divisão de qualquer deles para criar outro tipifica realmente a subdivisão.
Na história mais recente de nosso País, exemplos de subdivisões ocorreram em Mato Grosso, de onde nasceu o Mato Grosso do Sul pela Lei Complementar nº 31, de 11 de outubro de 1977, e em Goiás, de onde nasceu o Estado do Tocantins por disposição constitucional (art. 13 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias).
A criação do Distrito Federal pela Lei nº 2.874, de 19 de setembro de 1956, encravado no leste do Estado de Goiás, também pode ser considerada certa forma de subdivisão: parte do território de Goiás, na divisa com Minas Gerais, dele se destacou para se constituir o Distrito Federal e, assim, sede da capital federal, correspondendo atualmente a uma das vinte e sete unidades federativas do País.
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Desmembramento é a forma de alteração da estrutura em que parte de um Estado dele se desprende para se anexar a outro, como ocorreria, por exemplo, se a região do Triângulo Mineiro se desgarrasse de Minas Gerais e se anexasse a Goiás. Nem todos pensam assim. Para Pinto Ferreira705, o desmembramento pode se dar para anexação a outro Estado, para criação de novo Estado ou, ainda, em várias partes, cada qual sendo anexada a Estado diferente.
Não parece correto. Quando a parte desmembrada se transforma em Estado...
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