Da elaboração legislativa
| Autor | Mayr Godoy |
| Ocupação do Autor | Mestre em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo |
| Páginas | 111-125 |
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Ao regimento interno cabe precisar, acuradamente e, em detalhes, este estágio da ação legislativa. Observe-se a importância da elaboração da lei desde o nascedouro, que deve atender, fielmente, a todos atos contidos na Constituição, nas leis e no regimento interno, porque se verá no controle judiciário que este Poder poderá declarar invalide a norma jurídica sancionada sem observância dos procedimentos do processo legislativo.
Esta advertência realça o cuidado que tem de merecer esse procedimento que do conjunto de regras formais da criação da lei.
Tem-se, como primeira fase do processo legislativo, a introdutória, que alcança toda a problemática da iniciativa até o princípio da deliberação.
A iniciativa desencadeia o processo. Se por um lado ela não estivesse colocada propriamente no processo – eis que, só com sua concretização – começa a movimentação encadeada do procedimento, por outro lado, da concepção da propositura da lei nova até a formalidade do seu depósito na Mesa do Legislativo, haveria uma antefase, onde teria lugar, na maioria das vezes, entre outros atos, a formulação do texto final da norma legal pretendida.
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Bem se vê que a iniciativa denota a vontade de impor direito novo pela via da lei. Partindo do Executivo ou do Legislativo é forma de atuação política destinada a satisfação de um programa de governo ou cumprimento ideológico na atividade legislativa. A iniciativa visa a lei, não se exaurindo na singela apresentação de um projeto, a menos que se trate de um expediente político destinado a provocar reações que atendam a algum fim determinado.
No processo legislativo brasileiro, a iniciativa, quanto ao titular, se do Executivo, será sempre ato simples; se do Legislativo, será simples se partir dos Parlamentares, considerados isoladamente. Será, no entanto, ato coletivo partindo da Mesa, das Comissões ou de um grupo de Parlamentares; pode, ainda, ser concorrente, exclusiva e reservada (ou vinculada).
A iniciativa do Poder Executivo, historicamente, sempre foi admitida no direito brasileiro que, regra geral, domina o programa da administração.
Tanto é certo que tem competência privativa constitucional de iniciar o processo legislativo em várias matérias, refletindo a vontade constituinte em assegurar uma programação administrativa de governo a salvo de perturbações divorciadas da realidade econômica do Ente Federado. Igualmente, para se evitar a quebra da estrutura de trabalho do Poder Executivo, detém a exclusividade da iniciativa nos projetos que disponham sobre vários assuntos, negando aos Parlamentares, inclusive, o direito de emendas, se estas motivarem o aumento das despesas originalmente previstas.
Caráter peculiar tem a iniciativa das leis orçamentárias, reservadas ao Chefe do Poder Executivo. Não se trata de um dispositivo opcional: é uma imposição constitucional para que deposite a proposta da Lei Orçamentária Anual, da Lei de Diretrizes Orçamentária e da Lei do Plano Plurianual em datas certas e na conformidade prevista, sob severíssimas penas.
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Como o Chefe do Poder Executivo, a Mesa da Casa Legislativa exercita, por igual razão, o direito de iniciativa privativa dos projetos de lei ou de resolução ou de decreto legislativo que criem, alterem ou extingam cargos dos serviços do Poder Legislativo ou modifiquem seus serviços, bem, ainda, só os projetos de lei que fixem vencimentos de seu pessoal. No mais, poderá apresentar propositura sem, no entanto, ter prerrogativas de exclusividade.
Afora as matérias enunciadas como da exclusiva apresentação dos Chefes do Poder Executivo e das Mesas das Casas Legislativas, as demais, constituem o campo da iniciativa concorrente, liberadas aos Parlamentares, às Comissões, às Mesas, ao Chefe do Poder Executivo e à iniciativa popular.
Há muito tempo, os doutrinadores vinham criticando as restrições opostas à iniciativa parlamentar face ao domínio do Poder Executivo relativamente aos programas de governo e à condução política financeira
Como a iniciativa é o ato desencadeador do processo legislativo, a eventual inércia do Executivo não esvazia o Legislativo de sua produção normatizadora, pelas restrições apontadas, pois tal falha pode, até, constituir munição política, principalmente, para a oposição parlamentar verberar o descuido na procura do direito novo necessário à solução de problemas surgidos na administração. Claro que a iniciativa ampla, por outro lado, compromete os orçamentos com o aparecimento de leis de finalidades eleitoreiras, desgarradas de um plano geral, que deve ser o cerne da boa administração da coisa pública.
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A iniciativa popular, de lei federal, se dá perante a Câmara dos Deputados. Nas demais Esferas Federadas, se dá perante o respectivo Poder Legislativo. Em todos os casos, com projeto de lei subscrito pelo número constitucional de assinaturas, seguindo, após, consoante o processo legislativo.
Ao projeto, deve corresponder uma justificativa, uma motivação técnica e política esclarecendo a necessidade da nova norma que se quer, abordando os vários ângulos pelos quais a matéria nele contida pode ser vista. Esta peça de informação, provinda do Poder Executivo é conhecida por mensagem encaminhativa. Inegável que tal justificativa deve servir de instrumento para convencer os Parlamentares, porém, sua grande finalidade no processo interessa a esclarecer a propositura que ela capeia, a razão motora da busca do direito novo, pela via da lei.
A entrega do projeto de lei à Mesa do Poder Legislativo, o depósito da propositura, por outros termos, se feita pelo agente competente, consuma a iniciativa e gera efeitos no procedimento normativo. Está exercitada a iniciativa: dela decorrem atos que se consubstanciam no desencadeamento do processo legislativo, pela consequente obrigação do Poder Legislativo deliberar, em fases seguintes, aprovando ou rejeitando a matéria posta à sua deliberação.
No passado, entendia-se que a fase constitutiva se iniciava com o ato declaratório de que a propositura era considerada ob-
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jeto de deliberação, após consulta ao Plenário, em votação simples, isto porque, poderia a matéria ser, liminarmente, rejeitada. Tal, não pode mais ocorrer; se o projeto satisfizer os requisitos formais da iniciativa, será, necessariamente, objeto de deliberação tão logo lido em sessão. A contagem dos prazos, da tramitação legislativa, se inicia com o depósito perante a Mesa, protocolizado, sem aguardar a leitura, para garantir que nada venha a retardar o conhecimento da matéria pelos órgãos técnicos da Casa.
De um lado, as disposições do processo legislativo norma-tizam a forma dos turnos de discussão e votação e o quorum necessário à deliberação e à aprovação; por outro lado, a técnica legislativa cuida da distribuição do tempo do debate, garantindo o direito de palavra aos parlamentares, respeitando a participação...
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