Conflicts of Interest in State-Owned Corporations: Assessing Eletrobras and Sabesp/Conflito de Interesses nas Empresas Estatais: Uma analise dos casos Eletrobras e Sabesp.

Author:Schapiro, Mario Gomes
 
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  1. Introducao

    A governanca corporativa tem sido um tema de primeira linha em diversos circulos academicos. Desde os anos 1980, quando a disciplina ganhou protagonismo, tem havido um incremento substantivo no volume de literatura a respeito. Dados de Pargendler (2014) permitem uma mensuracao desta dinamica: entre 1980 e 2010, o volume de livros sobre este tema registrados no Google books Ngram aumentou cerca de 240%. A esta evolucao quantitativa esta associada tambem uma alteracao qualitativa, que se traduz em uma ampliacao do ambito de atuacao deste dispositivo. O saldo alcancado e um espraiamento da governanca corporativa como uma tecnologia quase universal de controle de dilemas societarios.

    Originalmente, a agenda da governanca corporativa cingia-se a dirimir a tensao existente entre os interesses dos acionistas minoritarios, dos controladores e dos administradores de sociedades anonimas. Esta agenda foi inaugurada pelo trabalho seminal de Berle e Means (1932), voltado a descrever a ocorrencia de um fenomeno novo no capitalismo: a separacao entre a propriedade acionaria e o controle societario. O argumento dos autores e o de que esta separacao de proprietarios e controladores em uma mesma sociedade poderia ser uma fonte potencial de conflitos.

    Posteriormente, Jensen e Meckling (1976) elaboraram o conflito potencial desvendado por Berle e Means, conceituando-o como um problema de "agencia", ou seja, como um problema de assimetria entre os interesses do representado ("principal") e a conduta dos representantes ("agente"). E para dirimir este conflito de posicoes societarias que se desenvolvem regras internas, mecanismos de monitoramento e salvaguardas, ou seja, os dispositivos que constituem a governanca corporativa. O seu proposito, portanto, e o de evitar que os administradores tomem decisoes autointeressadas e ruinosas para os propositos dos investidores. (1) No desempenho dessa funcao, cumpre aos dispositivos de governanca garantir, entre outros, a prestacao de contas das decisoes societarias, o fomento a participacao dos acionistas nos temas corporativos e a responsabilizacao dos administradores por decisoes prejudiciais aos demais acionistas ou a companhia.

    Ocorre, contudo, que a esta agenda inicial, tem-se somado outros tipos de conflitos societarios, o que resultou em uma ampliacao das nocoes de "agente" e de "principal" que caracterizavam inicialmente os conflitos internos das companhias. De um lado, nas empresas privadas, para alem de questoes atinentes a lucratividade e aos dividendos, temas como a responsabilidade social e ambiental, a igualdade de genero na direcao da corporacao, e o cumprimento das leis e regras (compliance), passaram a frequentar a disciplina corporativa e as regras de governanca.

    De outro lado, estas regras tem tambem alcancado as empresas estatais, notadamente as sociedades de economia mista. A extensao da governanca corporativa como tecnologia regulatoria para as tensoes insitas as empresas estatais nao e, todavia, livre de embaracos. Nestas, as tensoes proprias das sociedades anonimas sao potencializadas pelo fato de que o Estado e o acionista controlador. Com isso, os conflitos usuais entre acionistas minoritarios, controladores e administradores sao amplificados, ja que tais empresas nao so perseguem a maximizacao de seus resultados, como tambem procuram dar consecucao ao seu mandato de politica publica.

    Na realidade, a despeito do crescimento da aplicacao da tecnologia da governanca corporativa em sociedades de economia mista, ainda ha lacunas substantivas na disciplina dos interesses constitutivos das empresas estatais. Tais problemas nao se apresentam apenas no ambito da aplicacao e da efetividade das regras, como e comum no caso dos mecanismos de governanca corporativa de empresas privadas. No caso das estatais ha inconsistencias de modelo, na medida em que ainda e movedica uma definicao operativa de como conjugar os interesses lucrativos com as finalidades politicas, potencialmente deficitarias. Alem disso, ha uma posicao ambivalente do Estado que e de dificil enquadramento. A um so tempo, os gestores do Estado detem dois interesses que sao potencialmente conflitantes: (i) o interesse financeiro, de tambem obter dividendos com sua posicao de controlador e (ii) o interesse politico, de fazer cumprir seu mandato de politicas setoriais. Diante disso, o objetivo deste artigo e apresentar uma descricao empirica de dois casos paradigmaticos, que revelam concretamente diferentes composicoes do conflito de interesses que informa a governanca das companhias estatais. A partir disso, o trabalho procura ainda apresentar uma tipologia destes conflitos, incorporando nao apenas os acionistas, mas tambem os reguladores e os usuarios do servico, que sao atores exogenos, mas relevantes para o desfecho do conflito interno das companhias.

    O primeiro caso selecionado retrata um conflito entre os interesses publico e privado na Sabesp, que e a companhia de saneamento do estado de Sao Paulo. Trata-se de uma empresa estatal, que presta um servico publico, ou seja, de fruicao universal, e que e pioneira na abertura de capital na bolsa de valores, sendo listada no Novo Mercado. Recentemente, em razao da grave crise de abastecimento de agua vivenciada por Sao Paulo, a empresa sofreu contestacoes quanto a sua capacidade de cumprir o mandato de politica publica. No limite, a Sabesp revelaria um caso de uma privatizacao funcional, isto e, uma colonizacao da empresa pelos interesses privados sem que tenha havido uma mudanca estrutural de controle. O segundo caso analisado e o da Eletrobras, que igualmente e uma empresa prestadora de um servico publico e listada em bolsa. No entanto, em uma situacao reversa a da Sabesp, os administradores da Eletrobras foram questionados por decisoes corporativas que, a pretexto de atender finalidades politicas setoriais, teriam gerado perdas para a empresa. De forma simetrica, o caso da Eletrobras sugere uma estatizacao funcional, isto e, uma situacao em que os interesses privados sofrem algum grau de expropriacao em virtude dos interesses do Estado-controlador.

    Ao apresentar os casos, o artigo descreve empiricamente problemas que a literatura especializada costuma apresentar apenas de forma hipotetica. De sua narrativa, podem ser compreendidas as engrenagens concretas de dois tipos de conflitos que sao latentes na governanca das empresas estatais: (i) a leniencia do controlador com o mandato de politica publica, o que favorece os acionistas como um todo e o controlador, em particular; (ii) a maximizacao dos interesses de politica publica, que favorece o controlador e os usuarios do servico, em detrimento dos acionistas minoritarios. A descricao de ambos os tipos permite assim um avanco em relacao ao estado da arte da literatura, ja que decorre de uma descricao empirica de um conflito que e conhecido em regra de forma doutrinaria. Trata-se, portanto, de um artigo que se debruca sobre o direito em acao ("law in action") da disciplina societaria e administrativa das empresas estatais.

    Para isso, o artigo esta organizado em outras quatro secoes. A secao 2 apresenta o desenho e o metodo da pesquisa. A secao 3 realiza uma revisao de literatura sobre a governanca corporativa, situando o alargamento de seu ambito de atuacao, e apresenta tambem uma trajetoria estilizada do setor produtivo estatal, destacando os conflitos de interesse nas companhias brasileiras. A quarta secao apresenta os estudos de caso da Sabesp e da Eletrobras e apresenta uma tipologia de seus conflitos. Por ultimo, a quinta secao traz as conclusoes do artigo.

  2. Metodo e selecao dos casos

    Este e um trabalho que resulta de uma pesquisa qualitativa, baseada na tecnica do estudo de caso, (2) que, neste caso, e empregado para investigar empiricamente como transcorreram conflitos corporativos em duas empresas estatais paradigmaticas. O objetivo da pesquisa era o de identificar com maior precisao do que as analises hipotetico-dedutivas, proprias da doutrina juridica, como os interesses publicos e privados compoem-se no ambito das sociedades de economia mista. Entre o repertorio de metodos, o estudo de caso e aquele apontado pela literatura como sendo adequado para investigacoes dedicadas a um numero pequeno de observacoes e que pretende realizar uma analise em profundidade dos fenomenos observados. (3) Alem disso, trata-se de um metodo adequado para as circunstancias em que a pergunta a ser respondida pela pesquisa esta relacionada a "como?" sucedem os fatos observados. E, portanto, o metodo adequado para a constituicao de tipologias a partir de situacoes faticas.

    Os casos analisados foram selecionados pela sua significancia para a agenda da pesquisa, na medida em que confirmam e ilustram de forma paradigmatica situacoes tipicas vivenciadas pelas empresas estatais. (4) A Sabesp e a maior empresa estadual de saneamento e a Eletrobras e a maior companhia eletrica do pais, sendo, portanto, empresas lideres de seus respectivos mercados. Alem disso, sao empresas que trabalham com insumos basicos, agua e energia eletrica, e que contam com controladores dotados de orientacoes politicas distintas, fatos que permitiram um contraste entre os casos. Por ultimo, sao empresas estatais que nao so sao listadas em bolsa, ou seja, contam com acionistas privados, como tambem prestam servicos publicos. As empresas estatais podem prestar servicos publicos ou realizar atividades economicas, como e o caso da Petrobras. Por se tratar de uma analise de como se processam os conflitos de interesses nas companhias, a pesquisa selecionou casos em que este conflito fosse mais exacerbado, o que tende a ocorrer em empresas listadas e que atuam com servicos de provisao universal.

    Os estudos foram realizados com base em dados publicos. Com isso, tanto a descricao apresentada, como a tipologia gerada a partir dos conflitos narrados sao sujeitos a teste e ao falseamento cientifico. Por ultimo, os tipos decorrem dos casos e...

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