Conditional Cash Transfer Programs under scrutiny: forgetfulness, carelessness and invisibility/Los Programas de Transferencia de Renta Condicionada bajo la lupa; olvidos, descuidos e invisibilidades/ Programas de Transferencia Condicional de Renda: esquecimento, descuidos e invisibilidades.

AutorBermudez, Monica De Martino

Introduccion

En America Latina, a partir del Consenso de Washington, la matriz de proteccion social avanzo hacia un modelo unificado. El discurso neoliberal, indicando el agotamiento del Estado de Bienestar y la ineficiencia de este en terminos de politicas sociales y combate a la pobreza, hizo que la focalizacion y la apertura a la prestacion de servicios via mercado, ademas de ser una respuesta pragmatica, implicara el repliegue del Estado, que vio recortadas no solo su participacion sino tambien su responsabilidad en cuanto garantia de las prestaciones basicas. Las nuevas politicas sociales significaron coberturas temporales, escasas y no siempre de calidad. La focalizacion, justo es decirlo, estuvo y esta dirigida a los sectores pobres, especialmente a aquellos en situacion de indigencia, bajo la forma de la asistencia publica cada vez mas asociada a Programas de Transferencia de Renta Condicionada (PTC), asociados, a su vez, a cambios conductuales de familias e individuos.

Ubicados en la tension focalizacion/universalizacion, proteccion/ asistencia, ciudadania/subordinacion, los PTC se presentan como expresion de lo que Martinez Barroso (2005) ha denominado asistencializacion de la proteccion social, en la medida que avanzan sobre prestaciones universales pre-existentes, como veremos posteriormente. Basados en el principio de distribucion de la renta, caro a los Estados de Bienestar, este tipo de programas posee fuertes limitaciones al respecto, que podrian denominarse, en lenguaje parsoniano, como prerrequisitos funcionales para el andamiaje de proteccion y asistencia social.

Los limites de la distribucion pueden ilustrarse considerando, por un lado, los crecientes niveles de concentracion de la riqueza en America Latina, de acuerdo a la bibliografia amplia al respecto, y, por otro, los niveles de gastos destinados a los PTC, medidos a traves del porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI) afectado. Para el caso uruguayo, el Plan de Emergencia Social--del cual hablaremos mas tarde--afecto tan solo el 0,6% del PBI anual y tuvo una cobertura de 102.353 hogares (MIDAGLIA; SILVEIRA, 2011) (1), mientras el Plan de Equidad--luego presentado--afecta el 0,43% (MIRZA, LORENZELLI; BANGO, 2010, p. 81). Incluso el propio Banco Mundial senala, en diversos documentos, que en America Latina los costos de este tipo de programa, por ejemplo, no han tenido mayor impacto a nivel fiscal (2). No obstante, las ultimas cifras publicadas por el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) indican que entre los anos 2004 y 2012, el Gasto Publico Social destinado a los sectores mas pobres ha crecido a una tasa real anual de 13%.

Mas alla de la situacion uruguaya, los limites a la distribucion de la riqueza son senalados claramente por el Banco Mundial: los PTC deben estar focalizados y "ofrecer proteccion a la mayoria de los individuos y familias que se encuentren expuestos a riesgos sociales y no sean capaces de protegerse a si mismos"; deben ser consistentes, para no ser ineficientes duplicando cobertura en algunos casos y desprotegiendo a sectores que deberian recibir la prestacion; y tambien deben ser consistentes "con el desarrollo del mercado de trabajo, promoviendo el desarrollo de mecanismos de sostenimiento autonomo por parte de los beneficiarios". Ademas, el monto de las transferencias debe definirse "dentro de un marco fiscal y social sostenible" (Banco Mundial, s/f).

En dicho documento se establece claramente que el monto de las transferencias debe ser lo suficientemente alto para motivar cambios conductuales en los beneficiarios, pero no tan altos como para desestimular el ingreso al mercado laboral. No es recomendable que la intervencion tenga consecuencias sobre las reglas del mercado, es decir, que la poblacion perciba la prestacion como un ingreso estable asimilable a un salario. Tambien suele reconocerse que estos programas tienen la virtud de ofrecer beneficios publicos a sectores de poblacion que no tenian un lugar claro en el esquema de proteccion social clasico centrado en la posicion laboral de los sujetos:

Las prestaciones sociales focalizadas hacia grupos vulnerables de poblacion ocupaban un lugar marginal en el esquema clasico de politicas sociales. Los escasos programas de esa naturaleza tendian a abordar las problematicas de 'excepcion social'--por ejemplo, la infancia abandonada--a lo que se sumaba que una proporcion de los mismos se constituian en subsidiarios de los servicios universales, version de las asignaciones familiares para el sector privado, los servicios de alimentacion para trabajadores, entre otros. (MIDAGLIA; SILVEIRA, 2011, p. 230)

Sin embargo, las limitaciones de estos programas son claras en tanto no generan derechos. Sus beneficios se limitan a los valores minimos de reproduccion, profundizan la segmentacion de la pobreza y refuerzan los dispositivos de control sobre la misma.

[...] estos programas fueron pensados, disenados y puestos en funcionamiento para resolver un problema concreto: el costo de un ajuste considerado necesario por quienes tomaron y toman decisiones en cada uno de los paises y por los organismos multilaterales de credito (OMC) tambien. (PAZ, 2010, p. 8)

Senala Ivo (2011, p. 176) que, segun Esping-Andersen, la cuestion de las reformas sociales en America Latina y Europa es bien distinta aunque refiera a los mismos problemas: a) en Europa, el principio de justicia y bienestar no esta subordinado al objetivo de eficiencia economica como si lo estaria en America Latina, donde no surge clara y decididamente la preocupacion por maximizar el bienestar; b) Mientras que en Europa adquieren centralidad los patrones demograficos del perfil de los contribuyentes, en America Latina, la preocupacion esta en el perfil del mercado de trabajo y la escasez de contribuyentes; c) El crecimiento salarial real a largo plazo es uno de los elementos que contribuyen a explicar el desgaste de los sistemas de reparto y de renta en Europa, y en America Latina se observan niveles importantes de empleo formal y una desigualdad extrema en la distribucion de la renta.

Los discursos hegemonicos de economistas y politicos presentan estas alteraciones en la matriz protectora como cambios deseables y no como producto de las limitaciones estructurales inherentes al modelo capitalista de desarrollo economico. (3) A partir de tales inquietudes es que se desarrollo el proyecto de investigacion titulado Estudio comparado de Programas de Transferencia de Renta Condicionada en Brasil (Bolsa Familia); Argentina (Asignacion Universal por Hijo) y Uruguay (Asignaciones Familiares), con el afan de encontrar aquellos aspectos comunes y otros diferenciales que hacen a las propuestas programaticas mencionadas. El presente articulo, de nuestra autoria, indica algunos puntos de reflexion desarrollados por el equipo de investigacion del Departamento de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Republica, en Montevideo. Se trata de las lineas de analisis que caracterizaron la segunda etapa del proyecto, que se indica a continuacion.

Propuesta metodologica del proyecto

Considerando que los PTC en America Latina presentan diversidades y peculiaridades, pero tambien aspectos convergentes, el proyecto de investigacion en el que se basa este articulo contemplo dos dimensiones desde el punto de vista metodologico. A saber:

  1. Estudio exploratorio de los PTC actualmente en implementacion en America Latina. Este estudio se realizo mediante la utilizacion de dos procedimientos de investigacion: (i) relevamiento y analisis de la produccion bibliografica y documental sobre los programas de transferencia de renta en implementacion en America Latina, y (ii) aplicacion de un cuestionario por internet a los agentes responsables por la coordinacion e implementacion de cada programa. Ese estudio exploratorio tuvo como objetivo la elaboracion de una caracterizacion general de los PTC en America Latina.

  2. Estudio comparativo de los PTCs seleccionados. Inicialmente, los programas de transferencia de renta seleccionados para el desarrollo del estudio comparativo fueron: (i) Brasil (Bolsa Familia; (ii) Argentina (Asignacion Universal por Hijo), y (iii) Uruguay (Nuevo Regimen de Asignaciones Familiares). El estudio comparativo se realizo a partir de la identificacion de ciertos ejes teoricos que configuraron una grilla analitica. A saber: conceptos de pobreza y de familia que subyacen a este tipo de programas; aspectos que los configuran en terminos de presupuesto, gestion, condicionalidades y derechos; formas que asume el ejercicio profesional en el marco de tales programas. A partir de tal grilla se analizaron las leyes y documentos institucionales referentes a cada programa.

Obviamente, en el presente articulo, se ordenan algunas reflexiones globales sobre el Nuevo Regimen de Asignaciones Familiares en nuestro pais.

Un panorama general de Uruguay: intentando reeditar la Suiza de America

Los PTC han sido un instrumento historicamente utilizado en nuestro pais, desde epocas tempranas, si lo comparamos con el resto de la region, como mecanismo de proteccion social ante los riesgos clasicos derivados de las turbulencias en las trayectorias ocupacionales. Generalmente se han tratado de prestaciones de caracter contributivo ancladas en una concepcion de necesidad/derecho vinculada a la clase trabajadora. De esa manera, en 1943 se crearon las Asignaciones Familiares (AFAM) destinadas a los trabajadores de la industria y el comercio, las que fueron extendidas luego a los trabajadores rurales y a los desocupados de las ramas mencionadas. En 1960 se amplio el beneficio a los hijos y menores a cargo de jubilados y pensionistas de industria y comercio, rurales, pensionistas a la vejez y empleados publicos (SIENRA, 2007). La creacion, en 1967, del Banco de Prevision Social (BPS), con el cometido de coordinar los servicios y las prestaciones y organizar la seguridad social, significo la centralizacion del...

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