As contribuições previdenciárias

Autor:Bruno Sá Freire Martins
Ocupação do Autor:Servidor Público efetivo do Estado de Mato Grosso
Páginas:173-191
 
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A Constituição Federal em sua redação original optou por premiar os servidores públicos com a aposentadoria ao não exigir dos mesmos qualquer sacrifício para usufruir do benefício, bastando a eles apenas alcançar determinados limites mínimos de tempo de serviço.

Deixando aos Estados, Distrito Federal e Municípios a possibilidade de instituição de contribuição para o custeio do sistema de previdência e de assistência social.

Passados 05 (cinco) anos do advento do texto constitucional, a União começou a perceber que o caráter premial dado a aposentadoria não permitiria o equilíbrio do sistema e introduziu, por intermédio da Emenda Constitucional n. 03/93, a obrigatoriedade de custeio por parte do Estado e de seus servidores, delegando a legislação infraconstitucional a regulamentação da matéria, corrigindo a distorção anterior, já que no texto originário o único ente federado que não encontrava permissivo para a exigência de contribuição previdenciária era aquele que apresentava o maior déficit, a própria União.

Posteriormente, com a primeira grande reforma em 1998, a contributividade é introduzida de vez no sistema, com a inserção do caráter contributivo como princípio regulador da matéria previdenciária, inclusive com a possibilidade de isenção de tal contribuição, tendo a redação do dispositivo sido estabelecida da seguinte forma:

§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistemas de previdência e assistência social.

Inserção, esta que traz para o cotejo determinada incongruência, vez que o texto original do parágrafo único, do art. 149, traz uma faculdade para os entes federados instituir a contribuição, enquanto que na condição de princípio sua implementação é de natureza obrigatória.

Mas tal questão não foi levantada, até que em 2003 a Emenda Constitucional n. 41 corrigiu a distorção e alterou o texto constitucional introduzindo um § 1º, ao art. 149, impondo a obrigatoriedade de instituição de contribuição previdenciária por parte dos entes federados para si e para seus segurados, inclusive os inativos e pensionistas e substituiu-se a isenção pelo Abono de Permanência.

Passando o novo texto a contar com o seguinte teor:

§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.

Essa distinção redacional levou à interpretação no sentido de que a instituição de Regime Próprio pelos Entes Federados deixou de ser facultativa para tornar-se obrigatória.

É preciso destacar, no entanto, que ainda predomina o entendimento de que a instituição de Regimes Próprios de Previdência Social continua a se constituir em faculdade dos Entes Federados que caso venham a optar pela sua não instituição deverão filiar seus servidores ao Regime Geral de Previdência Social, nesse sentido, já se posicionou, inclusive, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, conforme se depreende do voto lançado pelo Conselheiro Valter Albano nos autos n. 26.938-7/2005:

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Feitas essas considerações, cumpre analisar se os municípios vinculados ao regime geral de previdência estão obrigados a instituir seus regimes próprios.

A Constituição Federal, através do seu art. 40 garante aos servidores públicos o regime de previdência de caráter contributivo, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

O § 1º do art. 149, também da Carta Fundamental, impõe que o ente federado institua contribuição a ser cobrada de seus servidores.

Por fim, também o art. 201 da Constituição, com redação dada pela EC 20/98, impõe o caráter contributivo ao regime geral de previdência.

Conclui-se, dos dispositivos constitucionais mencionados, que a Constituição prevê, apenas e tão-somente, a obrigatoriedade de regime previdenciário contributivo para os servidores. Ou seja, desde que instituído o regime de previdência, o servidor ou trabalhador somente terá benefícios futuros se pagar, nos termos e valores fixados, a contribuição estabelecida legalmente.

Ademais, o regime previdenciário deverá garantir o equilíbrio financeiro e atuarial, o que significa dizer, respectivamente, que as contribuições deverão ser suficientes para garantir os compromissos assumidos em cada exercício pelo respectivo fundo de previdência, e que as contribuições devem guardar consonância com os benefícios que serão pagos no futuro.

Essa mesma exigência de equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes próprios está expressa no art. 69 da Lei Complementar n. 101/00 “Lei de Responsabilidade Fiscal”.

Ressalte-se que a garantia de equilíbrio financeiro e atuarial é exigida reiteradamente em normas constitucionais e infraconstitucionais, com vistas a evitar que um ente federado comprometa suas receitas com o pagamento de benefícios previdenciários ou que o segurado se veja privado, no futuro, de um direito legítimo conquistado através das suas contribuições.

Assim, não tenho dúvidas que os entes federados somente deverão instituir seus próprios regimes de previdência, se forem capazes de garantir o mencionado equilíbrio. Impossibilitado de assegurar o pagamento de benefícios previdenciários aos seus servidores, nada impede que estes se filiem e contribuam para o regime geral, observado o disposto no § 5º do art. 201 da CF, que veda “a filiação ao regime geral de previdência social... de pessoa participante de regime próprio de previdência”.

Por outro lado aqueles que defendem a tese de que a instituição de RPPS tornou-se obrigatória depararam-se com o questionamento acerca de como dar cumprimento ao dispositivo constitucional que estabelece a limitação dos proventos à última remuneração do cargo efetivo quando o Ente Federado não tenha promovido a sua criação e, por conseguinte, tenha filiado todos seus servidores no Regime Geral, dentre os quais há de se destacar a Instrução Normativa n. 07/2009 do Tribunal de Conta de Minas Gerais e o de Santa Catarina, nas decisões n. 1.598/2004, n. 1.893/2005, n. 2.369/2005, n. 785/2006, n. 1.856/2007 e n. 835/2009.

Isso porque, com a filiação do servidor ao Regime Geral seu benefício é limitado ao teto estabelecido para esse regime, sendo esse, na maioria das vezes, inferior a maior remuneração paga aos servidores públicos.

Exemplificando, em 2018, o limite máximo de salário de benefício do INSS foi estabelecido em R$ 5.645,80, valor este, inferior, por exemplo, à remuneração de um servidor que ganha R$ 8.000,00.

Por ser esse servidor filiado ao INSS, como dito, sua aposentadoria estará limitada à R$
5.645,80, enquanto que se de fato houvesse sido criado o Regime Próprio poderia perceber até R$ 8.000,00.

Situação que fez surgir a chamada complementação de aposentadoria, consiste no valor correspondente à diferença entre os proventos de aposentadoria a que teria direito o servidor, caso o RPPS estivesse em funcionamento e o limite do salário de benefício do INSS, sempre que o primeiro for maior do que o segundo.

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Inicialmente é preciso frisar que a dita complementação é paga, na grande maioria das vezes, com recursos advindos do Tesouro do respectivo Ente Federado.

Além disso, não se reveste dos requisitos constitucionais para ser tida como um benefício previdenciário, já que é paga a título de complementação e sua concessão não pressupõe o preenchimento dos requisitos estabelecidos pelo art. 40 da Constituição Federal, mas sim o fato de o servidor ter se inativado pelo Regime Geral onde as regras de aposentadoria são diversas das aplicadas aos integrantes do Regime Próprio.

É bem verdade que dentre aqueles que defendem a sua existência, existem aqueles que afirmam a necessidade de sua instituição por intermédio de Lei, onde deverá constar também as contribuições que devem ser vertidas ao Ente Federado para seu custeio.

Esse fato, por si só, não tem o condão de revesti-lo de natureza previdenciária, já que a existência de um Regime Próprio, pressupõe uma série de outros requisitos estabelecidos tanto pela Constituição Federal quanto pelas Leis ns. 9.717/98 e 10.887/04.

Portanto, tal complementação pode consistir tanto em uma verba de caráter assistencial destinada especificamente aos servidores públicos, quanto a um adicional remuneratório custeado com recursos do Ente Federado.

Sendo que nesse segundo caso haverá grande controvérsia já que não se admite o pagamento de verbas de natureza remuneratória a servidores inativos, devendo, portanto, prevalecer seu caráter assistencial.

Até porque, apesar de denominada complementação de aposentadoria, também não possui as características dos benefícios ofertados pela Previdência Complementar, podendo-se estabelecer com a principal delas serem custeados por uma Entidade específica e não pelos cofres do Tesouro diretamente.

Finalmente, o último texto reformador trouxe a possibilidade de tratamento diferenciado no que tange ao pagamento de contribuição para os aposentados e pensionistas portadores de doenças incapacitantes.

Alteração essa que ensejou muita discussão acerca da natureza jurídica da contribuição previdenciária, questionando-se se a contribuição previdenciária integraria ou não a classe dos tributos.

A contribuição previdenciária integra o rol das contribuições para a seguridade social que por sua vez integra o rol das contribuições sociais.

É induvidosa, hoje, a natureza jurídica dessas contribuições. Aliás, a identificação da natureza jurídica de qualquer imposição do Direito só tem sentido prático porque define o seu regime jurídico, vale dizer, define quais são as normas jurídicas aplicáveis. No caso de que se cuida, a...

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