Actores, ambitos y estrategias detras de la regulacion urbana en La Plata (Argentina)/Actors, areas and strategies involved in the urban regulation in La Plata (Argentina).

AutorVertiz, Francisco

Introduccion

En el presente articulo se analiza la ultima reforma de la normativa que regula los usos del suelo urbano y las densidades constructivas en el partido de La Plata, que significo la derogacion de la ordenanza 9231 y su reemplazo por el nuevo Codigo de Ordenamiento Urbano (COU) del ano 2010.

Desde una perspectiva socio-juridica se aborda el cambio normativo como resultado de un proceso social cuya comprension requiere indagar elementos externos al campo juridico (Bourdieu, 2000). Para ello se reconstruye el proceso de debate que se desarrollo en torno a la reforma que abarco distintos ambitos, en los cuales participaron multiples actores, quienes a su vez desarrollaron diferentes estrategias para influir en la orientacion del COU. La indagacion de las condiciones de produccion del derecho permite iluminar los elementos conflictivos que estan presentes en la produccion juridica, que en buena medida expresan distintas visiones de mundo y posiciones contrarias en torno a como tratar la cuestion en debate. En otros terminos implica politizar lo juridico, es decir devolverle al derecho la dimension politica que fue invisibilizada por las corrientes formalistas y dogmaticas (Sousa Santos, 2009).

Por otro lado, en una dimension centrada en los efectos sociales del derecho, se busca dar cuenta de como se reconfiguraron los debates y las estrategias de los actores a partir de sus expectativas juridicas. Asimismo, se analizan los principales cambios que se introdujeron en el ano 2010 con el proposito de interpretar sus posibles alcances en relacion a la estructura de rentas y dar cuenta de cual fue la orientacion que se le quiso imprimir al proceso de urbanizacion a traves del nuevo COU.

La metodologia empleada consistio en reconstruir el proceso a traves de las practicas sociales de los actores que intervinieron en la reforma. A su vez, la categoria de cuestion permitio estructurar las diferentes tomas de posicion de los actores y rescatar la especificidad del proceso estudiado (Zemelman, 2006), sin perder de vista que las mismas no pueden comprenderse y explicarse unicamente desde lo que ocurre al interior del mismo, ya que el interes de los actores en la reforma se conecta con sus aspiraciones en torno a la significacion social de los procesos de configuracion urbana en juego.

Para tal fin recuperamos los discursos y acciones de los principales actores a traves de fuentes primarias y secundarias. Entre las primeras destacan las entrevistas semi-estructuradas realizadas durante los anos 2013 y 2016 a diferentes informantes clave (empleados y funcionarios del gobierno municipal de La Plata, jueces, representantes de asociaciones profesionales, referentes de ONG, academicos) que tuvieron participacion activa en los diferentes momentos por los que atraveso el conflicto. Tambien se revisaron escritos, demandas y resoluciones judiciales relacionadas con el proceso estudiado. Por ultimo se recurrio a datos estadisticos y materiales bibliograficos para contextualizar el caso estudiado en la dinamica inmobiliaria de la ciudad de La Plata.

El articulo esta estructurado de la siguiente manera. En la primera seccion se presentan los rasgos principales de la reglamentacion urbana como modalidad de intervencion estatal indirecta sobre la produccion del espacio urbano y sus efectos sobre la estructura de rentas. A su vez, se exponen los aspectos centrales de nuestra posicion teorica-metodologica en relacion a como abordar el proceso politico y su objetivacion en diferentes textos y practicas juridicas.

En la segunda seccion se reconstruye y analiza el proceso de la reforma normativa que se materializo con la sancion del nuevo COU (ordenanza 10703). Luego de una breve mencion de los antecedentes normativos y del contexto de surgimiento de la necesidad del cambio, se registran los distintos momentos de la controversia y los debates que se desarrollaron en los diversos ambitos en los cuales se proceso la reforma. Aqui se abordan las estrategias que utilizaron los actores que tomaron posicion a favor o en contra del nuevo COU, tanto para impulsar como para evitar la sancion y aplicacion de la norma.

En la tercera y ultima seccion se presentan las conclusiones.

1- La regulacion estatal del proceso de urbanizacion

Una de las principales formas de intervencion estatal sobre la produccion del espacio urbano esta dada por la regulacion del mercado de suelo urbano a traves de la normativa urbana. La definicion de usos permitidos y prohibidos en diferentes zonas de la ciudad y la delimitacion de las capacidades constructivas mediante los indicadores urbanisticos (Factor de Ocupacion del Suelo--FOS-, Factor de Ocupacion Total--FOT-, densidad, niveles maximos de construccion en altura, etc.) puede modificar la estructura de rentas y producir cambios bruscos en los precios de determinados terrenos (Jaramillo, 2009). De alli los intereses inmobiliarios y las disputas que la reforma de la normativa urbana puede despertar.

Por tanto, este tipo de acciones publicas que regulan el ejercicio del derecho de propiedad y reconfiguran su contenido normativo (Azuela, 1989) no se reducen a cuestiones meramente tecnicas sino que adquieren un profundo sentido politico.

Existen multiples intervenciones estatales, como la realizacion de determinadas obras de construccion o el mejoramiento de la infraestructura, que pueden influir sobre la dinamica de precios del suelo. Pero generalmente se trata de acciones focalizadas que, salvo que deriven en un conflicto territorial (Azuela y Cosacov, 2013), no son sometidas a un proceso de debate publico. Contrariamente, las formalidades que debe revestir el proceso de toma de decisiones en torno a la regulacion de los usos del suelo urbano y de los indicadores constructivos, que generalmente se lleva a cabo mediante procedimientos legislativos del nivel municipal, dotan a este tipo de intervenciones de cierta publicidad. Pero como se vera en la proxima seccion, el grado de participacion y de debate que habilitan estos procedimientos institucionales puede ser muy variado.

1.1 La impronta normativa del urbanismo funcionalista desde una critica sociojuridica

El proceso de formalizacion y codificacion de las regulaciones tecnicas sobre la produccion y uso del espacio urbano a traves del dictado de normas juridicas esta vinculado con los problemas sociales y espaciales que surgieron con el desarrollo de las ciudades industriales europeas (Benevolo, 1974).

En ese contexto surgio el urbanismo moderno como campo disciplinar y comenzo a forjarse la tradicion teorica del planeamiento que, con una fuerte impronta normativa, pretendia predecir los problemas urbanos -entre los que se encontraban los higienico-sanitarios pero tambien la especulacion inmobiliaria- y promover intervenciones en pos de generar una configuracion y funcionamiento "racional" de la ciudad. Esta perspectiva teorica se basa principalmente en la creencia sobre la posibilidad de conducir mediante un "plan" el crecimiento y desarrollo ordenado de las ciudades. (1)

Mas alla de las cuantiosas criticas que ha recibido esta perspectiva por parte del enfoque de la planificacion estrategica (Reese, 2006), nos interesa detenernos en la concepcion del derecho que subyace en esta mirada experta del urbanismo y sus sesgos normativistas para abordar y comprender los problemas sociales relacionados con el crecimiento urbano.

Un primer supuesto a discutir es la idea de que la intervencion estatal por medio de la planificacion urbana es una accion tecnico-profesional de caracter "neutral" que busca el interes general. Este punto descuida el componente politico presente en todo proceso de conformacion de las normas juridicas resaltado por las perspectivas juridicas criticas (Correas, 2002; Wolkmer, 2006, Sousa Santos, 2009). Y sobre todo que el derecho en su devenir historico fue asumiendo determinadas formas mas receptivas a tratar ciertos asuntos que generalmente se corresponden con los intereses de las clases dominantes, aunque para su aceptacion sean presentadas como procedimientos neutrales que tienden a garantizar el bien comun o interes general. Lo que Thompson (2010) sugiere cuando dice que la ley, en una de sus dimensiones, puede ser considerada como institucion donde las formas arquitectonicas, los procedimientos instrumentados y el personal participante se asocian a las instituciones y personal de la clase dominante.

En esta linea se situa la critica realizada por Rolnik (1999) al urbanismo funcionalista latinoamericano, por pretender invisibilizar la relacion entre normativa urbana y valorizacion inmobiliaria. Ya que, por un lado, el poder publico se desentiende de la obligacion de garantizar condiciones minimas de infraestructura y servicios urbanos y contribuye a retroalimentar formas de autourbanizacion precaria. Y, por otro lado, las estructuras estales con organismos de planificacion debiles y sin capacidad de monopolizar los recursos necesarios para afrontar los costos del desarrollo urbano, transfieren recursos al sector privado socializando los costos de la urbanizacion.

Una segunda cuestion a criticar es la falta de prevision de los conflictos que surgen en torno a la aplicacion del derecho en el terreno de las practicas sociales. Ello se evidencia en la confianza extrema que tiene esta perspectiva sobre los alcances de la regulacion juridica, al considerar posible la resolucion de los principales problemas urbanos mediante la tecnica de la zonificacion -zoning- o las decisiones de planificacion plasmadas en el plan libro y el resto de las normativas urbanas. Esta idea desconoce que los procesos de creacion y aplicacion de las normas siempre suponen actos de interpretacion, que las dotan de sentido, y que se desarrollan de manera conflictiva en ese espacio social especifico que tiene sus propias reglas y procedimientos al interior del cual se lucha por decir que es el derecho (Bourdieu, 2000). Y como el fenomeno juridico necesita...

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