Processo administrativo
| Autor | Valdir de Oliveira Rocha |
| Páginas | 161-187 |
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Presidente da Mesa (Prof. Valdir de Oliveira Rocha) - É uma satisfação renovada estar aqui, mais uma vez, participante do Congresso Brasileiro de Direito Tributário, promovido pelo Instituto Geraldo Ataliba-IDEPE.
Eu agradeço, inicialmente, ao convite que me foi feito pela organização do Congresso, nas pessoas do Presidente do Instituto, o Prof. Aires Barreto, e do Presidente desta 21a edição, Prof. Paulo Ayres Barreto.
Nós teremos nesta Mesa a participação dos Drs. Marcos Vinicius Neder, Fabiana Del Padre Tomé e Maria Rita Ferragut. Estava prevista a participação do Prof. Humberto Ávila, mas, por uma razão operacional, houve a necessidade de uma troca. O Prof. Humberto Ávila deve falar na Mesa seguinte, e logo mais deveremos ter a presença, aqui, do Min. Luiz Fux, que falaria na Mesa "F" e que passa para esta Mesa "E".
Os palestrantes são todos muitíssimos conhecidos, mercê de uma grande participação que têm tido em congressos e eventos, académicos e profissionais. O Dr. Marcos Vinicius Neder é daquelas pessoas que podem "chutar com os dois pés", até porque ele tem uma formação acadêmica tríplice: é Bacharel em Direito, Engenharia e Economia; tem atuado como Professor em várias instituições de ensino e tem dado uma contribuição científica muito importante com os textos que vem publicando, seja em livros de sua autoria exclusiva, em parceria com a Dra. Maria Tereza Martinez Lopes, ou mesmo em participações coleti-vas. Ele é Professor em diversas instituições de ensino e é uma pessoa que tem tido participação muito importante também no âmbito do processo administrativo fiscal.
A Dra. Fabiana Del Padre Tomé igualmente é uma pessoa muito destacada: Mestre, Doutora em Direito Tributário pela PUC/SP e Professora do curso de Mestrado da PUC, também com vários trabalhos publicados.
A Dra. Maria Rita Ferragut é Mestre e Doutora pela PUC, Professora Assistente do Prof. Paulo de Barros Carvalho no curso de Mestrado, Professora da PUC/ COGEAE, com livros publicados. Sua participação é sempre muito expressiva.
É uma Mesa que eu considero privilegiada pela constituição, com a participação dessas três pessoas e aquecida e enriquecida ainda mais também com a participação que teremos, logo mais, do Min. Luiz Fux, do STJ.
Eu passo prontamente a palavra, então, para que inicie a sua exposição, ao Dr. Marcos Vinicius Neder.
Tribunais administrativos - competência, missão constitucional e revisibilidade de suas decisões
Prof. Marcos VinIcius Neder - Bom dia a todos! Queria expressar, inicialmen-
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te, minha satisfação em estar participando desse importante evento acadêmico. Cumprimento os ilustres Professores da Mesa, agradeço as generosas palavras do Prof. Valdir de Oliveira Rocha. E quero dizer que é uma grande honra, para mim, estar aqui, hoje.
O tema que me foi atribuído é relativo à competência dos Tribunais Administrativos, sua missão constitucional e a possibilidade de revisão de suas decisões. Como membro do Conselho de Contribuintes, penso que minha contribuição será mais interessante se tomada como a visão de um observador interno ao sistema, bem nos moldes preconizados por Hart. Participo dos julgamentos administrativos há quase 10 anos, e essa vivência me permite tecer algumas observações sobre o tema.
De fato, o modelo de Tribunal Administrativo existente em nosso país tem sido bastante questionado pela comunidade jurídica. Passamos, recentemente, por grandes alterações no Conselho de Contribuintes com o advento do novo Regimento Interno, que veio exatamente alterar o modelo existente. O mais curioso nisso tudo é que não se discute mais a imparcialidade dos conselheiros representantes da Fazenda, como se fazia no passado, mas a atenção voltou-se a participação dos conselheiros representantes dos contribuintes. Nesse sentido, para dar maior objetividade À minha apresentação, direcionarei minhas reflexões para algumas indagações que normalmente são trazidas à baila, como: a razão da existência dos Tribunais Administrativos, sua competência, problemas decorrentes de sua necessária interação com o processo judicial.
Primeiramente, procurarei situar o âmbito de atuação do processo administrativo tributário, analisando especificamente o Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda, órgão que conheço melhor. O Conselho, recentemente, comemorou 80 anos de existência e, ao lado do Tribunal de Impostos e Taxas de São Paulo - TIT, é um dos órgãos de julgamento administrati-vo mais antigos em nosso país. Sua criação remonta à década de 30 do século passado - e, portanto, contemporânea ao surgimento do Estado Novo e da Ditadura Vargas. Como é sabido, havia pouca liberdade para se questionar atos estatais nessa época. E chega a ser surpreendente a criação pelo Estado da complexa estrutura para revisão do ato de lançamento tributário, organizando o contencioso administrativo em dupla instância de julgamento, mais uma instância especial e aparelhada com órgãos de julgamento colegiados e paritários. Na verdade, a Administração Tributária logo percebeu que o Fisco, no afã de arrecadar, tende a exagerar na cobrança de tributos. Chega a adotar interpretações muito restritivas da lei tributária e excessivamente gravosas, tornando necessário estabelecer controles internos na própria Administração, de forma a coibir eventuais excessos.
Não admira que o Tribunal Administrativo tenha sido concebido de forma paritária, em que metade dos componentes é recrutada entre os auditores pertencentes aos quadros da Fazenda Nacional e a outra metade é de representantes dos contribuintes. A idéia, desde o início, era utilizar, nos julgamentos, profissionais especializados em matéria tributária. Por isso se optou por advogados e auditores que atuam no dia-a-dia do contencioso tributário. Se retroa-girmos ao tempo de sua criação, é possível traçar um paralelo entre a composição dos Conselhos e a experiência vivida pelos juízes classistas na Justiça do Trabalho, em que participam dos órgãos de julgamento técnicos representantes de classes ou categorias econômicas. No caso do contencioso administrativo fiscal, a indicação ficou a cargo das confederações que representam setores empresariais, como a Confederação da Indústria, Comércio e Agricultura. Se na Justiça do Trabalho essa prática se mostrou anacrônica e acabou sendo revogada, o contencioso administrativo fiscal, ao contrário, angariou boa reputação na comunidade jurídica, justamente pela excelência dos quadros dos representantes
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dos contribuintes que participaram dos Tribunais Administrativos. Não é difícil citar tributaristas de expressão que integraram os quadros dos Tribunais Administrativos. O Prof. Paulo de Barros Carvalho, por exemplo, participou dos Conselhos de Contribuintes por anos. E ontem, conversando com o Prof. Alcides Jorge Costa, soube que ele também foi Juiz do TIT/SP, bem como Rubens Gomes de Souza e Rui Barbosa Nogueira.
A formação dos órgãos de julgamento com a participação de membros externos à Fazenda Nacional permitiu mesclar profissionais de origens bem distintas e teve o grande mérito de buscar o equilíbrio na relação Fisco/contribuinte. Trazer para a mesma mesa as diversas visões sobre as questões tributárias enriquece o debate jurídico e torna possível evoluir para uma tributação mais justa. Essa contribuição, aliás, passou a ser reconhecida pela comunidade jurídica já de algum tempo, tanto que os Tribunais Superiores do Poder Judiciário prestigiaram seguidamente os entendimentos firmados pelo Tribunal Administrativo, não sendo incomum a Suprema Corte ou o STJ se reportarem a decisões do Conselho de Contribuintes na fundamentação de seus votos.
Em que pese a que os Tribunais Administrativos tenham sido estruturados para atuar de forma independente em relação ao Fisco, a Administração Pública, para conferir maior segurança às decisões que exoneram crédito tributário, criou salvaguardas. Atribuiu aos presidentes das Câmaras, cuja escolha se processa obrigatoriamente entre representantes da Fazenda, a competência para solucionar, pelo voto de qualidade, litígios em que a votação não alcançasse maioria. Também permitiu à Procuradoria da Fazenda Nacional recorrer à Câmara Superior de Recursos Fiscais tanto na hipótese de divergência de entendimento jurisprudencial com outra Câmara dos Conselhos (divergência entre Câmaras) quanto nos casos de divergência entre os julgadores de uma mesma Câmara (decisões por maioria de votos). Este úl-timo recurso especial é reservado apenas para a Procuradoria, não podendo ser interposto pelo contribuinte. Além disso, a Câmara Superior de Recursos Fiscais está organizada com a participação de presidentes e de vice-presidentes das Câmaras do Conselho, todos cargos de confiança do Ministro da Fazenda.
Assim, o Tribunal Administrativo, embora seja independente do órgão incumbido de arrecadar, não deixa de expressar a opinião da Administração Pública sobre determinado litígio. No modelo atual identifica-se claramente a participação diferenciada da Procuradoria da Fazenda Nacional no tocante a possibilidades re-cursais, bem como o poder das autoridades fazendárias na escolha dos conselheiros e na composição do Órgão. Essa preponderância foi reforçada, recentemente, com a delegação da competência do Ministro da Fazenda ao Secretário da Receita Federal para nomeação dos conselheiros.
Por certo a competência dos Conselhos de Contribuintes não é geral, mas reservada ao julgamento de questões tributárias que necessitam de maior especialização. No "Preâmbulo" do Decreto 70.235/1972 o legislador restringe sua aplicação aos processos de exigência de crédito tributário e de consulta; ou seja, o julgamento pelo rito do Decreto 70.235/1972 apenas é possível nos litígios que versam sobre lançamentos...
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