Orçamento e Tributação
| Autor | Jadir Cirqueira De Souza |
| Ocupação do Autor | Maestría en Derecho Público de la Universidad de Franca - SP, especialista en Procedimiento Civil de la Universidad Federal de Uberlândia - MG y Licenciado en Derecho por la Universidad Gama Filho, Rio de Janeiro |
| Páginas | 349-390 |
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As pessoas físicas e jurídicas, as entidades comerciais e/ou empresariais e as instituições públicas, nas suas várias espécies, para exercerem suas respectivas atividades e ações específicas dependem de verbas orçamentárias, ou seja, necessitam de dinheiro e/ou renda financeira para custear suas despesas na realização de atividades ou na produção de suas obras e serviços.
Por isso, para conseguir implementar suas ações e ao mesmo tempo controlar os gastos, equivalentes às despesas realizadas, surge a necessidade de um rigoroso controle financeiro, através da feitura prévia de uma espécie de sistema que inclui o total de gastos e o montante dos créditos, ou seja, dos valores disponíveis para uso a curso, médio e longo prazo, bem como dos pagamentos que devem ser realizados em virtude de eventuais dívidas.
Aliás, quaisquer pessoas físicas ou jurídicas que não planejarem suas atividades financeiras, com certeza tem muito maior possibilidade de descontrole financeiro, sendo prova disso a existência de múltiplas falências de empresas comerciais e o déficit público custeado pelo Estado ao longo da história brasileira. São, enfim, fatos que demonstram a inexistência ou a insuficiência de um sistema de controle de débitos e créditos orçamentários.
Da mesma forma que as instituições privadas, sejam pessoas físicas ou jurídicas, o Estado também precisa de recursos financeiros suficientes para o exercício das funções que foram fixadas pela CF, ou seja, dentre outras, disponibilizar serviços públicos de qualidade à sociedade civil, fato que denota e exige maiores cuidados com os gastos públicos em quaisquer esferas governamentais.
Através do sistema de previsão de receitas e de despesas fixadas na lei, o Estado deve respeitar as quantias existentes, sob pena de inviabilizar financeiramente suas
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próprias funções e atividades, fato que, historicamente, provocou o surgimento do orçamento público na Inglaterra, por ocasião da Carta Magna de 1215, segundo as lições de CAMPOS.1No Brasil, ao longo dos anos, além do descontrole orçamentário, que continua visível, a voracidade fiscal foi uma das causadoras de vários momentos históricos da vida nacional.
A independência do Brasil (com Portugal tentando manter o controle sobre o país, inclusive sobre as riquezas brasileiras) e a morte de Tiradentes (abuso da cobrança dos créditos minerários) são apenas dois exemplos da influência do sistema financeiro-orçamentário na vida nacional.
A compatibilização entre os valores arrecadados e/ou recebidos, a título de tributos e/ou outras espécies de receitas e o que deve ser gasto pelo Estado, passa por um programa e/ou planejamento, incluído no chamado orçamento público.
Em síntese, para os efeitos do presente trabalho, na esfera jurídica, sem descurar dos aspectos econômicos, políticos e culturais, o orçamento público significa a previsão legal de receitas e despesas em um determinado período por parte dos entes políticos da federação. Assim, em decorrência da conceituação acima, todas as receitas e despesas públicas serão, por força da CF, contempladas nas específicas leis orçamentárias, ditadas pelo poder constituinte originário.
A inclusão e/ou retirada de verbas orçamentárias constitui interessante exercício democrático e de cidadania, uma vez que, os gastos estatais devem ser direcionados, principalmente, para os setores sociais mais necessitados, porém, por falta de representatividade das classes sociais ou mesmo desconhecimento dos caminhos orçamentários, normalmente, quem mais conhece a legislação orçamentária constitucional leva significativa vantagem na disponibilização dos recursos financeiros. Ou seja, dentre outros fatores, o conhecimento dos caminhos orçamentários e da respectiva legislação assegura efetivo aporte financeiro.
Nesse sentido, a prática do orçamento participativo, com a direta participação de todos os setores e membros da sociedade, legitimamente representados, constitui a base do orçamento participativo, que, representa o ideal democrático na distribuição eqüitativa de verbas públicas, segundo PIRES.2Independente da flexibilização das regras de participação democráticas, que devem ser estimuladas, através da fixação das reais bases do orçamento participativo, os componentes do Estado brasileiro possuem orçamentos públicos próprios que devem seguir o figurino constitucional em vigor.
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Existem, portanto, os orçamentos públicos federais, estaduais, distrital e os municipais. A CF, entre os art. 165 e 169 disciplinou os principais aspectos orçamentários, com recepção da Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964.
Os orçamentos públicos possuem as seguintes características: anualidade, universalidade, equilíbrio orçamentário, exclusividade e especialidade de créditos, segundo CARVALHO.3É óbvio que existem outros, conforme exposto por CAMPOS.4O princípio da anualidade, que exige a aprovação no ano anterior àquele que será utilizado, quer significar que o orçamento público deverá ser cumprido no período anual correspondente ao exercício financeiro, entre 1º de janeiro de 31 de dezembro. Assim, todas as receitas e despesas anuais deverão estar previstas e fixadas legalmente nos orçamentos anuais. Lamentavelmente, no Brasil, ainda é comum assistir-se a aprovação do orçamento público no mesmo ano de sua execução em flagrante violação ao princípio.
Apesar dos diversos órgãos públicos possuírem orçamentos específicos, todos devem constar no orçamento federal, estadual, distrital ou municipal respectivo. Evita-se o tratamento diferenciado em relação aos débitos e créditos orçamentários na mesma unidade da federação. Essa é a idéia da universalidade orçamentária, ou seja, cada ente político com seu respectivo esquema orçamentário.
Já o equilíbrio orçamentário significa a compatibilização entre a receita e a despesa pública. Historicamente, o Brasil sempre gastou mais do que normalmente arrecada a título de tributação, fato que provocou a existência da monumental e crescente dívida pública brasileira.
É notório que gasta-se, portanto, mais do que se arrecada, fato que inviabiliza quaisquer planos governamentais. A Lei Complementar Federal n. 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal foi promulgada para tentar minimizar e reduzir a falta de cumprimento dos orçamentos públicos, sendo que, apesar do pouco tempo e ressalvadas as falhas pontuais representou importante reforço na tentativa de melhorar a qualidade dos gastos públicos, uma vez que, principalmente nas épocas das eleições ainda é comum o exagerado uso de verbas públicas para promoção pessoal dos possíveis candidatos.
O princípio da exclusividade significa que a lei orçamentária deverá conter apenas matéria específica e relativa aos débitos e créditos orçamentários anuais. Não significa, entretanto, que não se possa disponibilizar créditos suplementares que visam reforçar, financeiramente, dotação insuficiente em determinado setor público. A proibição centra-se no impedimento de inclusão de matérias estranhas à discussão orçamentária, em virtude dos regramentos técnicos específicos.
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Finalmente, a especialidade de créditos significa que, depois de aprovado o orçamento público, caberá ao Poder Legislativo fiscalizar, através dos Tribunais de Contas e dos demais sistemas de controle, o uso adequado e legal das verbas orçamentárias.
Identificado o conceito de orçamento público e seus princípios mais importantes, observa-se que o art. 165, I, II e III e §1º, 2º e 3º da CF fixou três espécies de leis orçamentárias, todas de autoria do Poder Executivo: plano plurianual; diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.
A lei complementar que instituir o plano plurianual determinará, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Trata-se de legislação de natureza eminentemente programática, uma vez que apresenta as idéias e os princípios orçamentários gerais do chefe do Poder Executivo. Possui importância capital, uma vez que mostra os planos governamentais, adaptados a cada região do país, muito embora, na maior parte das vezes, ainda não seja utilizado com rigor fiscal desejável, tornando-se, assim, mera promessa de cumprimento de obrigação orçamentária.
A Lei n. 4.320/64, no art. 12, divide as despesas em correntes e de capital.5 As despesas de capital, segundo o esquema do art. 13 da lei, dividem-se em investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. Exemplificativamente, nas três hipóteses, são as despesas realizadas com obras e instalações, aquisição de imóveis e sentenças judiciais e transferências aos Estados, DF e Municípios.
A lei de diretrizes orçamentárias tratará das despesas de capital, com as metas e prioridades federais, para o exercício financeiro seguinte e orientará a elaboração da lei orçamentária anual.
Já a lei orçamentária anual trará os orçamento fiscal, o de investimentos das empresas em que o Estado participe e o orçamento da seguridade social.
Finalmente, observa-se que a tramitação das propostas de legislação orçamentária, além de...
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