Orçamento e políticas sociais: Metodologia de análise na perspectiva crítica

AutorEvilasio Salvador - Sandra Oliveira Teixeira
CargoUniversidade de Brasília (UnB) - Universidade de Brasília (UnB)
Páginas15-32
R. Pol. Públ., São Luís, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014
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ORÇAMENTO E POLÍTICAS SOCIAIS: metodologia de análise na perspectiva crítica
ORÇAMENTO E POLÍTICAS SOCIAIS: metodologia de análise na perspectiva crítica
Evilasio Salvador
Universidade de Brasília (UnB)
Sandra Oliveira Teixeira
Universidade de Brasília (UnB)
ORÇAMENTO E POLÍTICAS SOCIAIS: metodologia de análise na perspectiva crítica
Resumo: Diante das dificuldades sofridas pela proteção social em tempos de agudização da crise do capital, este artigo
tem por objetivo principal apresentar uma metodologia de análise crítica do or çamento público para além dos manuais
tradicionais de finanças públicas. O artigo está organizado em quatro seções. A primeira seção evidencia os conceitos de
fundo público e orçamento público, destacando a presença ativa d os recursos públicos na esfera da acumulação produtiva e
na garantia das políticas sociais. A segunda parte do texto apresenta critérios relevantes para a análise dos gastos
orçamentários, especialmente os gastos sociais. A terceira seção abor da o financiamento das políticas sociais na
perspectiva crítica que busca uma análise da totalidade do custeio dos gastos sociais. Por fim, destaca a importância do
controle democrático do orçamento e do fundo público. Aborda uma perspectiva analítica que corrobora com o
delineamento de tendências acerca da condição dos direitos sociais e humanos.
Palavras-chave: Fundo Público, orçamento público, financiamento, gastos sociais, controle democrático.
BUDGET AND PUBLIC POLICIES !"#"$%&'&(!)*+,-.-$-/%!'#!01'+'0"$!2*1&2*0+'3*
Abstract: Given the suffered difficulties by the social protection in exacerbation times of the capital crisis this article has as
principal goal to show a methodology of critical analysis of the public budget in addition the traditional manual of public
finance. The article is organized in four sections. The first section evidences the concept of public fund and public budget,
emphasizing the active presence of public resource in the scope o f the productive accumulation and the assurance of social
policy. The second section shows relevant criteria for the analysis of budget expenditures, especially social spending. The
third section addresses the financing of social policies in the critical perspective that seeks an analysis of all costs of the
social spending. In the end, highlights the importance of the democratic control of the budget and the public fund. It is an
analytical perspective corroborates with the delineation of trends about the condition of social and hu man rights.
Keywords: Public Founds, state budget, financing, social expends, dem ocratic control
Recebido em 25.02.2014 Aprovado em 22.04.2014
R. Pol. Públ., São Luís, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014
16 Evilasio Salvador e Sandra Oliveira Teixeira
1 INTRODUÇÃO
No capitalismo contemporâneo a disputa
de recursos públicos no âmbito do orçamento
estatal tem sido acirrada, notadamente, em
tempos de crise do capital. O fundo público
vem sendo o padrão dominante no
financiamento do capital. Cabendo aos
trabalhadores, aos movimentos sociais e
sindicais uma batalha árdua no sentido de
garantir recursos para o financiamento e o
investimento nas políticas sociais. Contudo,
existe uma lacuna nos estudos de políticas
sociais no que diz respeito a uma literatura
crítica para a compreensão e análise do
orçamento público.
Nesse sentido, este artigo tem por
objetivo principal apresentar uma metodologia
de análise crítica do orçamento público para
além dos manuais tradicionais de finanças
públicas1. O texto está organizado em quatro
seções, além desta introdução e das
considerações finais. A primeira seção
evidencia os conceitos de fundo público e
orçamento público, destacando a presença
ativa dos recursos públicos na esfera da
acumulação produtiva e na garantia das
políticas sociais. A segunda parte do texto
apresenta critérios relevantes para a análise
dos gastos orçamentários, especialmente dos
gastos sociais. A terceira seção aborda o
financiamento das políticas sociais na
perspectiva crítica que busca uma análise da
totalidade do custeio dos gastos sociais. Por
fim, destaca-se a importância do controle
democrático do orçamento e do fundo público.
Cabe ressaltar que nestas breves páginas há
uma exposição didática de dimensões
analíticas que relacionam orçamento e política
social, a qual não tem a intenção de corroborar
com análises fragmentadas da política social
ou com leituras filiadas a determinismos
econômicos.
2 POR DENTRO DO FUNDO PÚBLICO E
DO ORÇAMENTO
O orçamento público é a expressão mais
visível do fundo público. Nesse sentido é
importante a compreensão da categoria Fundo
Público no estudo das ciências sociais
aplicadas.
No capitalismo o fundo público exerce
uma função ativa nas políticas
macroeconômicas sendo essencial tanto na
esfera da acumulação produtiva quanto no
âmbito das políticas sociais. O fundo público
tem papel relevante para a manutenção do
capitalismo na esfera econômica e na garantia
do contrato social. O alargamento das políticas
sociais garante a expansão do mercado de
consumo. Ao mesmo tempo em que os
recursos públicos são financiadores de políticas
anticíclicas nos períodos de retração da
atividade econômica2.
O fundo público é determinante na
articulação das políticas sociais e na sua
relação com reprodução do capital3. A
presença dos fundos públicos na reprodução
da força de trabalho e gastos sociais é uma
questão estrutural do capitalismo. Para Oliveira
(1998, p. 19-20),
[...] o fundo público, em suas diversas
formas, passou a ser o pr essuposto
do financiamento da reprodução da
força de trabalho, atingindo
globalmente toda a população por
meio dos gastos sociais.
Para Behring (2004), o argumento de
Oliveira (1998) indica o lugar estrutural do
fundo público no capitalismo, revelando sua
maturidade e contradições. Com isso, para a
autora, o Estado tem que se apropriar de
parcela significativa da mais-valia com a
finalidade de assegurar as condições de
produção e das condições de reprodução
capitalista. Nesse processo tem-se
[...] o desenvolvimento de políticas
sociais como lugar relevante de
alocação do fundo público, a pender,
claro, da correlação de forças
políticas e de elementos culturais em
cada formação nacional. (BEHRING,
2004, p. 164).
O fundo público envolve toda a
capacidade de mobilização de recursos que o
Estado tem para intervir na economia, seja por
meio das empresas públicas, pelo uso das
suas políticas monetária e fiscal, assim como,
pelo orçamento público (SALVADOR, 2012a;
2012b). Uma das principais formas da

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