A segurança pública na constituição federal de 1988: conceituação constitucionalmente adequada, competências federativas e órgãos de execução das políticas

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RESUMO

I. Introdução. II. Parâmetros para a conceituação constitucionalmente adequada da segurança pública. II.1. O conceito de segurança pública entre o combate e a prestação de serviço público. II. 2. A segurança como direito fundamental, o princípio republicano e a exigência de universalização. II.3. Lei e ordem pública. II.4. Limites e possibilidades do controle jurisdicional das políticas públicas... (ver resumo completo)

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I. Introdução

Em maio de 2007, o Governo do Rio de Janeiro encaminhou ao Presidente da República pedido para que o Governo Federal empregasse as Forças Armadas na execução de políticas de segurança. 12O pedido foi negado. Em junho, o Governo Estadual determinou a ocupação do "Complexo do Alemão". Para realizá-la, utilizou mais de 1200 homens, policiais civis e militares, além de 150 membros da Força Nacional de Segurança. Outras operações vêm sendo realizadas em diversos locais da cidade, também habitados pelas parcelas mais pobres da população. No primeiro semestre de 2007, as mortes em confronto com a polícia aumentaram em 33,5%, ao passo que as prisões diminuíram em 23,6%; a apreensão de armas, em 14,3%; e a apreensão de drogas, em 7,3%. O Governo Estadual claramente adota uma estratégia de guerra, e isso é reconhecido pelo próprio Governador: "Qualquer ação da criminalidade terá uma reação da polícia. Ao mesmo tempo não só uma ação passiva (...), mas um trabalho de combate permanente e estratégico para ganhar essa guerra. (...) Nós vamos ganhar essa guerra com muita seriedade"3. O contexto presente simboliza a orientação geral que vem prevalecendo nas últimas décadas. Apesar de passados mais de 20 anos do fim do regime militar, as políticas de segurança pública ainda são concebidas como estratégia de guerra e não se submetem ao programa democrático da Constituição Federal de 1988.

O objetivo do presente estudo é verificar o que a Constituição Federal tem a dizer sobre a segurança pública. A Constituição de 1988 lhe reservou capítulo específico (art. 144), em que a caracteriza como "dever do Estado" e como "direito e responsabilidade de todos", devendo ser exercida para a "preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio". A Constituição estabelece ainda os órgãos responsáveis pela segurança pública: a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal, a Polícia Ferroviária Federal, as polícias civis estaduais, as polícias militares e os corpos de bombeiros. A história constitucional brasileira está repleta de referências difusas à segurança pública. Mas até a Constituição de 1988, não havia capítulo próprio, nem previsão constitucional mais detalhada, como agora se verifica. Por ter "constitucionalizado"4, em detalhe, a segurança pública, a Constituição de 1988 se individualiza ainda no direito comparado, em que também predominam referências pontuais.

A constitucionalização traz importantes conseqüências para a legitimação da atuação estatal na formulação e na execução de políticas de segurança. As leis sobre segurança, nos três planos federativos de governo, devem estar em conformidade com a Constituição Federal, assim como as respectivas estruturas administrativas e as próprias ações concretas das autoridades policiais. O fundamento último de uma diligência investigatória ou de uma ação de policiamento ostensivo é o que dispõe a Constituição. E o é não apenas no tocante ao art. 144, que concerne especificamente à segurança pública, mas também no que se refere ao todo do sistema constitucional. Devem ser especialmente observados os princípios constitucionais fundamentais - a república, a democracia, o estado de direito, a cidadania, a dignidade da pessoa humana -, bem como os direitos fundamentais - a vida, a liberdade, a igualdade, a segurança. O art. 144 deve ser interpretado de acordo com o núcleo axiológico do sistema constitucional, em que se situam esses princípios fundamentais - o que tem grande importância, como se observará, para a formulação de um conceito constitucionalmente adequado de segurança pública.

A partir da afirmação da prevalência normativa dos princípios fundamentais, o presente estudo busca cumprir fundamentalmente quatro tarefas: (a) apresentar um conceito constitucionalmente adequado de segurança pública; (b) examinar os limites e as possibilidades do controle jurisdicional das políticas de segurança; (c) detalhar a repartição de competências entre os órgãos policiais; (d) verificar a pertinência de eventuais alterações na jurisprudência ou na forma como a Constituição regulou a matéria. Preliminarmente, enfatizase apenas que as práticas policiais ainda não se submeteram ao programa democrático instituído pela Constituição de 1988. Não são, nesse sentido concreto, práticas constitucionalizadas, comprometidas com a construção de uma república de cidadãos livres e iguais e com a promoção da dignidade da pessoa humana. No campo da segurança pública, a constitucionalização efetiva da ação governamental ainda figura como objetivo a ser alcançado pelo inconcluso processo brasileiro de democratização.

II. Parâmetros para a conceituação constitucionalmente adequada da segurança pública

II.1. O conceito de segurança pública entre o combate e a prestação de serviço público

Há duas grandes concepções de segurança pública que rivalizam desde a reabertura democrática e até o presente, passando pela Assembléia Nacional Constituinte: uma centrada na idéia de combate; outra, na de prestação de serviço público5.

A primeira concebe a missão institucional das polícias em termos bélicos: seu papel é "combater" os criminosos, que são convertidos em "inimigos internos". As favelas são "territórios hostis", que precisam ser "ocupados" através da utilização do "poder militar". A política de segurança é formulada como "estratégia de guerra". E, na "guerra", medidas excepcionais se justificam. Instaura-se, então, uma "política de segurança de emergência" e um "direito penal do inimigo"6. O "inimigo interno" anterior - o comunista - é substituído pelo "traficante", como elemento de justificação do recrudescimento das estratégias bélicas de controle social7. O modelo é reminiscente do regime militar, e, há décadas, tem sido naturalizado como o único que se encontra à disposição dos governos, não obstante sua incompatibilidade com a ordem constitucional brasileira. O modelo tem resistido pela via da impermeabilidade das corporações policiais, do populismo autoritário de sucessivos governos e do discurso hegemônico dos meios de comunicação social8. Com os atentados de 11 de setembro, voltou a ser praticado no plano internacional. Elevado à condição de única alternativa eficaz no combate ao terrorismo, tem justificado violações sucessivas aos direitos humanos9 e às normas mais básicas que regem o convívio entre as nações10.

A segunda concepção está centrada na idéia de que a segurança é um "serviço público" a ser prestado pelo Estado11. O cidadão é o destinatário desse serviço. Não há mais "inimigo" a combater, mas cidadão para servir. A polícia democrática, prestadora que é de um serviço público, em regra, é uma polícia civil, embora possa atuar uniformizada, sobretudo no policiamento ostensivo. A polícia democrática não discrimina, não faz distinções arbitrárias: trata os barracos nas favelas como "domicílios invioláveis"12; respeita os direitos individuais, independentemente de classe, etnia e orientação sexual; não só se atém aos limites inerentes ao Estado democrático de direito, como entende que seu principal papel é promovê-lo. A concepção democrática estimula a participação popular na gestão da segurança pública; valoriza arranjos participativos e incrementa a transparência das instituições policiais. Para ela, a função da atividade policial é gerar "coesão social"13, não pronunciar antagonismos; é propiciar um contexto adequado à cooperação entre cidadãos livres e iguais14. O combate militar é substituído pela prevenção, pela integração com políticas sociais, por medidas administrativas de redução dos riscos e pela ênfase na investigação criminal. A decisão de usar a força passa a considerar não apenas os objetivos específicos a serem alcançados pelas ações policiais, mas também, e fundamentalmente, a segurança e o bem-estar da população envolvida.

A diferença entre as duas concepções revela-se, por exemplo, na forma como lidam com o envolvimento de policiais em episódios de confronto armado. No mesmo período (de 1995 a 1998), os Governos do Estado do Rio de Janeiro e do Estado de São Paulo davam respostas divergentes para esse tipo de evento. No Rio de Janeiro, a política de segurança era comandada por um general, que instituiu a gratificação por bravura (apelidada de "gratificação faroeste")15. Se o policial se envolvia em confronto armado, era gratificado pecuniariamente. O resultado foi o aumento da truculência policial e a simulação reiterada de situações de confronto, com a elaboração de "autos de resistência" fraudulentos. Em São Paulo, a Secretaria de Segurança instituiu o PROAR (Programa de Acompanhamento de Policiais Envolvidos em Ocorrência de Alto Risco). Quando o policial se envolvia em confrontos, era afastado das ruas e submetido a tratamento psicológico; não recebia qualquer tipo de gratificação por bravura. O objetivo da política era reduzir o arbítrio de autoridades policiais e circunscrever o uso da força aos casos de necessidade efetiva. Essas formas de lidar com episódios de confronto armado revelam a divergência fundamental entre as duas concepções de segurança pública. Enquanto a primeira entende o policial como combatente, que deve ser premiado por seu heroísmo, a segunda lhe confere a condição de servidor, que, para dar conta de suas importantes responsabilidades, deve estar psicologicamente apto16.

Quando, no art. 144, tratou especificamente da segurança pública, a Constituição não optou, com a precisão desejável, nem por um nem por outro modelo. Por um lado, concebeu como finalidade das políticas de segurança a preservação da "incolumidade das pessoas e...

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