Aspectos da relação de trabalho na administração pública

AutorJouberto De Quadros Pessoa Cavalcante/Francisco Ferreira Jorge Neto
Ocupação do AutorProfessor da Faculdade de Direito Mackenzie/Desembargador Federal do Trabalho (TRT 2ª Região)
Páginas84-189

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3.1. Relação entre Servidores e a Administração Pública e o Regime Jurídico

Os servidores públicos são as pessoas naturais que possuem um liame de trabalho com o Estado e as entidades da administração indireta e, mediante remuneração, prestam serviços.

Primeiramente, os servidores públicos podem ser subdivididos em civis e militares. A própria Constituição distingue os servidores públicos em servidores civis (arts. 39 a 41) e militares, sendo que, com a EC n. 18/1998, tem-se dois grupos de militares: os membros das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios (art. 42), e outro das Forças Armadas (Aeronáutica, Exército e Marinha) (art. 142, § 3º).

O servidor público civil, por sua vez, é gênero do qual são espécies:
a) servidores públicos estatutários (também conhecidos como funcionários públicos e servidores estatutários); b) empregados públicos (servidor público trabalhista); e c) servidores temporários.

Os servidores estatutários são os ocupantes de cargos públicos1, sujeitos ao regime estatutário previamente implantado pela administração para a qual prestam serviços, os quais podem ser de caráter efetivo ou em comissão.

Os cargos em comissão, com a EC n. 19/1998, destinam-se às atribuições de direção, chefia e assessoramento, com percentuais mínimos previstos em lei, a serem preenchidos por servidores de carreira (art. 37, V, CF).2

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Empregado público é aquele que presta serviço para administração pública e é regido pelo regime trabalhista federal (CLT e outras normas).

Já os servidores temporários exercem função pública, possuem contratos por tempo determinado e visam a atender necessidade temporária de excepcional interesse público previsto em lei (art. 37, IX, CF).

A administração pública direta e indireta (autarquias e fundações de direito público) pode ou não adotar o regime trabalhista para a contratação de pessoal, podendo implantar o regime estatutário de caráter administrativo, sendo que as fundações de direito privado, empresas públicas, sociedades de economia mista e as suas subsidiárias estão atreladas obrigatoriamente ao regime da iniciativa privada (art. 173, CF).

O STF considera que a contratação de pessoal por meio de ajuste civil de locação de serviços, nos termos do Código Civil, é uma forma de escapismo à exigência do concurso público, com afronta ao art. 37, II, CF (STF — TP — ADI n. 890 — Rel. Min. Min. Maurício Corrêa — j. 11.9.2003 — DJ 6.2.2004).

No regime celetista, a administração equipara-se ao empregador particular, sem as prerrogativas inerentes ao Poder Público3. Contudo, mesmo nessa hipótese, impõe-se à relação jurídica de trabalho preceitos de direito público, como: exigência de aprovação em concurso público; vedação de acumulação de cargos e empregos; remuneração etc.

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Constitucionalmente, a competência legislativa para instituir normas sobre Direito do Trabalho é da União (competência privativa, art. 22, I, CF), sendo que tais normas, via de regra, estendem-se a todos os empregados celetistas, de modo que normas instituídas pelos entes de direito público, tratando de questões trabalhistas aplicáveis aos seus empregados, equivalem ao regulamento de empresa, obrigando apenas as partes ao seu cumprimento, desde que estejam em consonância com o sistema jurídico-normativo trabalhista federal.

3.2. Criação, Transformação e Extinção de Cargos, Empregos e Funções Públicas

Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do presidente da República, dispor sobre a criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas (art. 48, X, CF), sendo que a iniciativa de leis que visem à criação de cargos, funções e empregos públicos na administração direta e autárquica federal, bem como que promovam aumento de remuneração no Poder Executivo, é do presidente da República (art. 61, § 1º, II, a).

Acrescente-se que compete privativamente ao presidente da República dispor, mediante Decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesas nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos (art. 84, VI).

A criação de cargos e empregos deve ocorre por lei em sentido formal, sendo que o STF não vem admitindo a criação de cargos e empregos por decreto, ainda que autorizado por lei.

“1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Condição. Objeto. Decreto que cria cargos públicos remunerados e estabelece as respectivas denominações, competências e remunerações. Execução de lei inconstitucional. Caráter residual de decreto autônomo. Possibilidade jurídica do pedido. Precedentes. É admissível controle concentrado de constitucionalidade de decreto que, dando execução a lei inconstitucional, crie cargos públicos remunerados e estabeleça as respectivas denominações, competências, atribuições e remunerações. 2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Art. 5º da Lei n. 1.124/2000, do Estado do Tocantins. Administração pública. Criação de cargos e funções. Fixação de atribuições e remuneração dos servidores. Efeitos jurídicos delegados a decretos do Chefe do Executivo. Aumento de despesas. Inadmissibilidade. Necessidade de lei em sentido formal, de iniciativa privativa daquele. Ofensa aos arts. 61, § 1º, inc. II, “a”, e 84, inc. VI, “a”, da CF. Precedentes. Ações julgadas procedentes. São inconstitucionais a lei que autorize o Chefe do Poder Executivo a dispor, mediante decreto, sobre criação de cargos públicos remunerados, bem como os decretos que lhe dêem execução” (STF — TP — ADI n. 3232/TO — Rel. Min. Cezar Peluso — j. 14.8.2008)

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Tratando de aumento de remuneração, “todo o funcionalismo da Administração direta e das Autarquias federais é pago pelos cofres da União. São, assim, de iniciativa privativa do presidente da República leis que disponham sobre o aumento de remuneração dos cargos criados, das novas funções, dos novos empregos públicos, que dão, como consequência, maior número de funcionários públicos federais, e, como consequência, sobrecarregando os cofres da União”4.

Pelo princípio da simetria, o rol de matérias de iniciativa de competências fixadas constitucionalmente estende-se aos demais entes da Federação5, cabendo assim aos chefes do Poder Executivo estadual, distrital e municipal a iniciativa do processo legislativo de projeto de lei que vise à criação de cargos, funções, empregos públicos e aumento de remuneração dos servidores, podendo dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesas nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.

A Câmara dos Deputados e o Senado Federal possuem competência para dispor sobre a organização, o funcionamento, a criação, a transformação e a extinção dos cargos, dos empregos e das funções públicas de seus respectivos serviços, cabendo-lhes a iniciativa de leis que tratem da remuneração dos seus servidores, observando os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (arts. 51, IV, e 52, XIII, CF), sem qualquer interferência do Executivo (art. 48, caput).

Cabe ao tribunal interessado a iniciativa de leis que visem à criação, transformação, extinção dos cargos públicos e remuneração dos seus servidores auxiliares e dos juízes que lhes forem vinculados (art. 96, II, b).

Erigido à categoria de unidade orgânica independente, cabe ao Ministério Público, por seu procurador-geral, propor ao Legislativo a criação, transformação e extinção dos cargos de sua estrutura institucional e dos integrantes da organização de apoio, além da política remuneratória e dos planos de carreira (art. 127, § 2º).

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3.2.1. Possibilidade de Supressão do Vício de Iniciativa e de Propor Emenda ao Projeto de Lei

A iniciativa do processo legislativo6 que tenha como...

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